Il saggio riflette sugli interventi legislativi in materia di pensioni successivi alla riforma ex legge 22 dicembre 2011, n. 214, compiuti, in un’ottica di manutenzione del sistema pensio­nistico, per porre rimedio al basso importo delle pensioni e alla scarsa flessibilità in uscita (principalmente con legge 11 dicembre 2016, n. 232 e con legge 28 marzo 2019, n. 26). Le modifiche alle regole pensionistiche del 2011 e i nuovi strumenti e istituti che agevolano i prepensionamenti, tra i quali gli Anticipi pensionistici e la Pensione quota 100, sono esaminati verificandone la coerenza con il sistema di tutela in età di vecchiaia secondo l’art. 38, comma 2, Cost. e con l’equità tra generazioni, del quale si tenta una declinazione giuridica nell’ambito pensionistico. Nella medesima prospettiva è esaminata la “riduzione” delle pensioni c.d. “d’oro”, disposta dalla legge 30 dicembre 2018, n. 145.

SOMMARIO:

1. Dall’austerity all’espansione dei diritti pensionistici: la manovra negoziata nel 2016 e la legge 28 marzo 2019, n. 26 - 1.1. I criteri per una valutazione: la coerenza di sistema - 1.2. L’equità intergenerazionale pensionistica dal punto di vista giuridico - 2. I rimedi alle pensioni di basso importo. La Pensione di cittadinanza - 3. I rimedi alla scarsa flessibilità nell’accesso alla pensione - 3.1. Sostegno al pensionamento anticipato (e ordinario) - 3.2. Revisione dei requisiti di prepensionamento - 3.3. Possibilità e canali nuovi per il ritiro anticipato. Gli Anticipi pensionistici - 3.3.1. La Pensione quota 100 - 4. L’intervento sulla rivalutazione e sulle pensioni “d’oro” nella legge 30 dicembre 2018, n. 145 - NOTE

1. Dall’austerity all’espansione dei diritti pensionistici: la manovra negoziata nel 2016 e la legge 28 marzo 2019, n. 26

All’indomani della legge 22 dicembre 2011, n. 214 [1], l’urgenza di una correzione (almeno) dei più rilevanti profili di insostenibilità giuridica e sociale delle nuove regole è stata subito chiara. Anzitutto alla riflessione economica, che comunque considerava l’universalizza­zione del regime contributivo e l’elevazione generalizzata dell’età di pensione, realizzati dalla riforma, misure necessarie a ripristinare l’equilibrio finanziario del siste­ma, gestito a ripartizione, nel contesto economicamente e demograficamente sfavorevole [2]. Poi, alla riflessione gius-previdenziale, che comunque assolveva la scelta di contrazione del diritto pensionistico ragionando sul principio di gradualità nell’at­tuazione delle tutele sociali, il cui presupposto (la scarsità di risorse), nel contesto socioeconomico e politico di recessione del 2008 aveva finanche condotto all’innova­zione dell’art. 81 Cost., con l’attribuzione di efficacia sostanziale al vincolo di equilibrio del bilancio pubblico [3]. Né la comunità dei lavoratori e dei pensionati ha tardato a manifestare, tramite le forze sociali e politiche, la drammaticità con cui ha percepito l’ulteriore fase del pro­cesso di involuzione della tutela di pensione risalente, oramai, alla fine degli anni Ottanta. Una drammaticità dovuta non tanto alla portata tecnica della riforma: “limitata” al riposizionamento verso l’alto dei requisiti di accesso alla pensione, alla razionalizzazione dei canali di prepensionamento e al completamento del passaggio al regime contributivo, la legge n. 214/2011, in fondo, è intervenuta sul sistema pensionistico in modo più contenuto di quanto abbia fatto la precedente legge 8 agosto 1995, n. 335, che rompeva un equilibrio al rialzo delle tutele stabile da circa 25 anni [4]. Ma il portato di iniquità di molte delle regole con cui le innovazioni del 2011 sono state implementate; il contesto socioeconomico e giuridico del lavoro orientato alla precarietà della subordinazione non standard e (già nel 2011) del lavoro autonomo on demand; lo scenario demografico di invecchiamento e denatalità; e, non ultime, le pro­spettive di limitata crescita economica di breve e lungo periodo, hanno condotto [continua ..]

1.1. I criteri per una valutazione: la coerenza di sistema

Il carattere espansivo delle due manovre, pur importante, certamente non vale ad esaurirne i criteri di giudizio giuridico rispetto all’effettività della tutela di vecchiaia. Questo risente anche, com’è ovvio, della necessaria conformità delle innovazioni allo scopo e alla funzione ex art. 38, comma 2, Cost. per il profilo sostanziale. E risente, poi, del loro impatto sul sistema preordinato alla garanzia, che è tanto più efficace quanto più le regole e gli istituti con cui è costruito sono coerenti e coordinate coi principi del suo funzionamento. Coerenti e coordinate, cioè, anzitutto con la declinazione che nel sistema hanno l’evento vecchiaia e l’adeguatezza della prestazione di pensione, che orienta verso precise direzioni ogni regola che direttamente o indirettamente incide sui due parametri, con deviazioni possibili solo se razionali e ragionevoli ai fini di universalità selettiva della tutela. Coerenti e coordinate, poi, coi meccanismi di funzionamento del sistema, il quale, finalizzato a una tutela che non è responsabilità/interesse individuale ma è dovere pubblico di solidarietà [13], procede attraverso dispositivi di finanziamento anche collettivi e solidali, i quali, ancorché in un modello di tipo occupazionale (in cui la tutela è finanziata dagli stessi soggetti che ne beneficiano [14]), attivano circuiti di solidarietà all’interno del sistema medesimo. Da una parte, mediante dirette redistribuzioni della ricchezza pensionistica già maturata (le pensioni) oppure in via di accumulazione (le masse contributive) tra tutti i soggetti coinvolti in quanto portatori del­l’interesse pensionistico (i lavoratori ancora attivi e i lavoratori già pensionati): è la mutualità previdenziale, ovvero, impiegando le parole della Corte, la solidarietà endoprevidenziale [15]. Dall’altra, mediante la (anomala) tecnica assicurativa della ripartizione del rischio in cui i contributori e i beneficiari delle rendite non coincidono, ma sono i lavoratori, i primi, e i già pensionati, i secondi. Un meccanismo che strutturalmente instaura un trasferimento di risorse tra generazioni economiche, non demografiche, di pensionati, perché i lavoratori di oggi (generazione futura di pensionati) finanziano, con le proprie contribuzioni, la [continua ..]

1.2. L’equità intergenerazionale pensionistica dal punto di vista giuridico

Dal punto di vista giuridico, questo giudizio ha significati e implicazioni diverse da quelle che ha dal punto di vista finanziario-attuariale. In quest’ultima prospettiva, l’equilibrio dell’ingranaggio di regole finanziario-at­tuariali che assicura rendite pensionistiche con la tecnica di ripartizione su base generazionale assume due dimensioni. Una è finanziaria in senso stretto, ed è verificata se vi è compensazione tra entrate contributive (dei lavoratori attuali) e uscite pensionistiche (verso i pensionati attuali). L’altra è una dimensione sempre finanziaria, ma riferita ad un equilibrio tra generazioni (sempre in senso economico) di pensionati attuale e futura, e si realizza se il valore dell’indicatore scelto per misurarlo (il c.d. criterio di equità [16]) è mantenuto costante nel tempo per ogni coppia di generazioni compresenti. La questione dell’equità intergenerazionale pensionistica, perciò, si riduce, qui, a ragioni di equilibrio del meccanismo finanziario che assicura le rendite, e si esaurisce nella predisposizione del criterio, sempre finanziario, più utile a garantire la permanenza nel tempo intergenerazionale dell’eguaglianza del rapporto costi e/o benefici tra le temporalmente diverse coppie di generazioni compresenti [17]. Nella prospettiva giuridica, invece, già la ragione dell’impiego dell’equità intergenerazionale come criterio di valutazione delle regole pensionistiche è un tema pro­blematico (il tema del suo fondamento normativo); non lo è solo l’individuazione dei caratteri che rendono le regole medesime ad essa conformi. La questione, nella sua globalità, è poco indagata dalla riflessione giuridica, che si concentra soprattutto sul fondamento dell’equità intergenerazionale, e anche in una prospettiva più ampia di quella previdenziale. Si concentra, precisamente, sulla configurabilità nel nostro ordinamento di un principio che, con la forza del rango fondamentale, sia capace di attrarre alla valutazione di equità (di conformità a giustizia sociale della distribuzione di risorse: infra) le scelte legislative sui diritti sociali (ma non solo) guardandone gli effetti nella prospettiva intertemporale: il principio di solidarietà tra le generazioni presenti e [continua ..]

2. I rimedi alle pensioni di basso importo. La Pensione di cittadinanza

Si è già detto, in apertura, che le manovre del 2016-2017 e del 2019 insistono sugli stessi temi; anzitutto su ciò che anche gli organismi internazionali hanno sempre considerato il principale difetto del sistema pensionistico italiano: il basso importo delle pensioni [51]. Nel Verbale 2016, la reazione emergenziale è stata declinata nell’obiettivo di “sostenere i redditi medio-bassi da pensione”. Un obiettivo di natura chiaramente as­sistenziale, riferito com’è al contrasto alla povertà dei pensionati: vi è intervenuta la legge n. 232/2016, sia eliminando il limite di età (75 anni) previsto (dalla legge 30 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 290) per l’ammissione alla c.d. no tax area (art. 1, comma 210, legge n. 232/2016), sia aumentando il limite di reddito per la quat­tordicesima rendita di pensione e la sua entità (art. 1, comma 187). Interventi, questi, che agiscono all’esterno del sistema pensionistico lasciandone immutati i parametri di funzionamento, sui quali, perciò, non hanno alcun impatto, nemmeno per il profilo dell’equità intergenerazionale. La discussione condivisa non ha, però, ignorato che la povertà dei titolari di pen­sioni basse è solo l’effetto della problematica pensionistica, che è, invece, l’esiguo importo delle pensioni relative a bassi profili contributivi. Un problema dalle cause molteplici e di diversa natura, che rendono le attuali regole non più in grado di garantire una tutela universalmente adeguata perché costruite su un modello, quello occupazionale, che ha al centro un lavoratore (con carriere continue e profilo retributivo adeguato) che non ha più cittadinanza in un mondo in cui la produzione e il lavoro sono socialmente, economicamente e giuridicamente cambiati. Molteplici e composite ne sono, perciò, le soluzioni, che vanno ben oltre i trasferimenti di ricchezza [52]. Tra quelle che la riflessione scientifica da tempo propone in costanza di modello occupazionale, la negoziazione del 2016 individua la “pensione contributiva di garanzia”, rimandandone però l’approfondimento alla (inattuata) Fase II del confronto – e opportunamente, perché la misura, innovativa, sarebbe di grande impatto giuridico-sistematico e sociale qualsiasi configurazione [continua ..]

3. I rimedi alla scarsa flessibilità nell’accesso alla pensione

Anche il secondo tema affrontato dalle due manovre rientra tra quelli su cui più si è appuntata la critica, sociale e giuridica, sulla riforma del 2011: la scarsa flessibilità nell’accesso alla pensione, che non dà soluzione a tutte le istanze di prepensionamento meritevoli di tutela secondo l’ordinamento. Ciò che descrive una situazione particolarmente critica quando la domanda di flessibilità si collega a beni fon­damentali della persona; caso in cui risponde ad interessi non semplicemente individuali ma di rilevanza sociale, e si configura come diritto (perciò necessaria), non semplicemente come libertà (e perciò solo eventuale) [58]. Anche questa problematica è composita, come lo è la sua soluzione. La rigidità che impedisce la flessibilità pensionistica, infatti, non attiene solo al requisito anagrafico, richiamando misure che ammettono il pensionamento ad età in­feriori a quella di vecchiaia ordinaria (oggi 67 anni o 71): è il c.d. prepensionamento, che con la legge n. 214/2011 ha assunto la veste ordinaria della pensione anticipata (art. 24, commi 10 e 11, legge n. 214/2011). Anche il requisito contributivo causa rigidità pensionistica, per gli effetti di viscosità che ha, sulla sua maturazione, la situazione di contesto socioeconomico: sia per l’accesso alla pensione ordinaria [59], sia per l’accesso al canale ordinario di pensione anticipata [60]. Ciò richiama misure che ne agevolino la maturazione, se non anche nuovi canali di prepensionamento con requisiti ridotti o la revisione di quelli già previsti. Di questa complessità vi è chiara traccia in entrambe le manovre, del 2016-2017 e del 2019. Nessuna di esse, però, si confronta con un importante profilo di ineffettività della tutela: l’indifferenza dell’adeguamento dei requisiti di pensione (anagrafico per quella ordinaria, contributivo per quella anticipata) alle variazioni dell’attesa di vita (art. 24, commi 12 e 13, legge n. 214/2011) rispetto alle differenze sociali nella longevità [61]; indifferenza che rischia di collocare nella vita individuale un “falso” tempo di vecchiaia, vanificando la funzione della tutela [62]. Solo il Verbale del 2016 ne prende atto, e rimanda l’approfondimento [continua ..]

3.1. Sostegno al pensionamento anticipato (e ordinario)

Nella manovra del 2016, per il sostegno al prepensionamento si facilita la maturazione del requisito contributivo con una misura che lo riferisce chiaramente ai lavoratori precari: il cumulo gratuito ex art. 1, comma 239, legge n. 228/2012, che più è in grado di intercettare la discontinuità lavorativa. Se ne ipotizza l’applicazione anche per il requisito di pensione anticipata, non solo di vecchiaia; l’estensione agli iscritti alle Casse professionali; l’eliminazione della condizione di assenza dei requisiti per il pensionamento di vecchiaia. Misure attuate, tutte, con legge n. 232/2016, art. 1, com­mi 195-198. Anche la legge n. 26/2019 prevede una misura che agevola la maturazione del requisito contributivo. È il riscatto agevolato di periodi, cinque anni al massimo, non coperti da contribuzione, se precedenti alla legge medesima e successivi all’anno di prima assicurazione (art. 20). L’agevolazione è significativa: un abbattimento del costo, qui pari al 33% della contribuzione, che può essere sostenuto anche dal datore di lavoro, e un vantaggio fiscale del 50% dell’importo riscattato [64]. La portata della misura, però, è più ristretta di quella del 2016, essendo destinata ai soli lavoratori contributivi puri (gli assicurati post 31 dicembre 1995). Contrariamente a quanto potrebbe apparire, non è scontato il rilievo di arbitrarietà di questa selezione dei destinatari. È vero che il regime di calcolo delle pensioni tecnicamente (formalmente) non ha effetti sulla maturazione del requisito contributivo rendendolo più complicato solo per i pensionandi contributivi. Ma è anche vero che essi più risentono degli effetti che ha, il contesto socioeconomico di scarse opportunità occupazionali di qualità, sul momento del pensionamento: allunga i tempi di accumulazione di ricchezza pensionistica (di anzianità contributiva) e, perciò, il perfezionamento della soglia di sbarramento che solo per i pensionandi contributivi (e non per gli altri) la legge prevede, sia per la pensione ordinaria che per la versione esclusiva della pensione anticipata: l’importo soglia della rendita, pari, rispettivamente, a 1,5 e 2,8 volte l’assegno sociale (art. 24, comma 6 e comma 11) – problema che, peraltro, il Verbale [continua ..]

3.2. Revisione dei requisiti di prepensionamento

Per il profilo sistematico, e anche per il connotato di equità, appaiono senz’altro più equilibrate le misure con le quali, ancora per agevolare l’accesso ai canali di pre­pensionamento già esistenti, le due manovre ne rivedono al ribasso alcuni requisiti. Appaiono tali almeno quelle non universali, perché la selezione dei destinatari del beneficio in ragione della meritevolezza dell’interesse (al prepensionamento) di cui sono portatori, le sottrae al carattere di puro privilegio. È tale anzitutto l’interesse al prepensionamento di coloro che svolgono lavori nei quali è più esposta l’integrità psico-fisica; circostanza che, se non adeguatamente considerata, vanifica la funzione della tutela di pensione ex art. 38, comma 2, Cost. Sono, come noto, i lavoratori addetti a mansioni usuranti in senso tecnico (quelle ex d.lgs. n. 67/2011), per i quali la legge n. 232/2016 (art. 1, commi 206-208) ha abolito le finestre di decorrenza della pensione anticipata (accessibile, secondo la legge n. 214/2011, art. 24, comma 17, con il sistema delle quote e con l’ordinario canale anticipato ex commi 10 e 11) e attenuato le condizioni (non i requisiti di età e contribuzione) previste per l’accesso al beneficio. Poi, successivamente, l’art. 1, commi 146-153, legge n. 205/2017 ha stabilizzato l’esclusione dell’adeguamento del requisito anagrafico all’attesa di vita (che la precedente legge n. 232/2016 aveva previsto solo per il periodo 2019-2025). Peraltro, e sempre su input del verbale Pensioni 2016, il legislatore, ancora con legge n. 205/2017, art. 1, commi 162-164 e 166, ha (opportunamente) considerato meritevole di agevolazione ai fini di pensione anticipata anche lo svolgimento di attività che, pur non tecnicamente usuranti, risultano particolarmente gravose, prevedendo, in questi casi, l’accesso al canale di prepensionamento dei lavoratori precoci – e all’Ape sociale (infra). Per questi ultimi, i lavoratori precoci, l’azione legislativa del 2016 è stata più diretta: se in condizione di disagio variamente declinata (condizione in verità non con­templata dal verbale congiunto), per essi la legge n. 232/2016, art. 1, commi 199-205 ha disposto il prepensionamento con 41 anni di contribuzione, a fronte [continua ..]

3.3. Possibilità e canali nuovi per il ritiro anticipato. Gli Anticipi pensionistici

Alle misure richiamate sinora, volte a rendere effettiva la flessibilità pensionistica prevista dalla legge n. 214/2011, si aggiungono quelle destinate ad introdurne nuove dosi nel sistema. Entrambe le manovre le prevedono, ma, anche in questo caso, procedono in modo molto diverso. Gli interventi del 2016-2017, come anticipato in apertura, costruiscono una tutela, selettiva, che consente il ritiro dal lavoro prima della maturazione dei requisiti di pensione: l’Anticipo pensionistico (Ape); la legge n. 26/ 2019, invece, costruisce un vero a proprio canale di prepensionamento inedito, a carattere esso pure selettivo: la Pp100. Nella negoziazione del 2016, la determinazione a non introdurre nell’immediato ulteriori canali di anticipo strutturali è espressa con chiarezza, e motivata da ragioni di bilancio. L’opzione è stata il singolare meccanismo di prestito finanziario sulla pensione sia di base sia integrativa, con il coinvolgimento di istituti finanziari che sono terzi rispetto al lavoratore e all’ente pensionistico, nel caso (il primo) dell’Ape finanziario a garanzia pensionistica, oppure sono essi stessi erogatori delle rendite, nel caso (il secondo) della Rendita integrativa temporanea anticipata (Rita). Nessuno dei due strumenti, tradotti dalla legge n. 232/2016 (art. 1, commi 166-178, per l’Ape volontario, e art. 188-192 per la Rita), è in realtà un canale di prepensionamento in senso proprio. Essi, alle condizioni (numerose) previste dalla legge, consentono al lavoratore prossimo al pensionamento [71] solo l’ottenimento di un prestito che ha garanzia sulla futura pensione, ma l’ingresso nel circuito pensionistico (l’ac­quisizione dello status di pensionato), con obbligo di restituzione dell’anticipo percepito a valere sulla rendita di pensione, è sempre subordinato alla maturazione del requisito anagrafico di vecchiaia ordinaria o anticipata, che non viene affatto modificato. Piuttosto, in entrambe le due versioni, l’Ape, poiché assicura un’entrata certa in prossimità del pensionamento e consente contestualmente la cessazione del lavoro, appare una sorta di scivolo pensionistico, al pari di quelli già sperimentati nel passato [72] e, da ultimo, con il contratto di espansione ex legge 28 giugno 2019, n. 58; scivolo che però, qui, [continua ..]

3.3.1. La Pensione quota 100

Il discorso giuridico è diverso per quanto attiene al nuovo strumento di flessibilità pensionistica introdotto dalla legge n. 26/2019: la Pq100, che consente il ritiro dal lavoro all’età di almeno 62 anni con un’anzianità contributiva di almeno 38 anni (art. 14). Anche questa misura, come quelle previste dalla legge n. 232/2016, non è strutturale ma solo temporanea, sperimentale per il biennio 2019-2021, e il diritto, conseguito entro il 31 dicembre 2021, può essere esercitato anche successivamente a quella data – potendosi così verificare la circostanza che la misura esplichi i suoi effetti oltre il periodo di sperimentazione [75]. L’istituto, per la verità, tecnicamente non contiene la flessibilità pensionistica verso il basso che caratterizza il meccanismo di prepensionamento di cui porta il nome: quello introdotto dalla legge 24 dicembre 2007, n. 247, art. 1, comma 2, n. 2, quale ulteriore rivisitazione di uno dei due canali di accesso all’allora vigente pensione di anzianità [76], e ancora oggi applicabile nei casi previsti dalla legge n. 241/2011. La disposizione del 2007 consente il pensionamento con una combinazione di anzianità anagrafica e contributiva, esse pure fissate nel minimo (oggi 62 o 63 anni per la pri­ma, 35 anni per la seconda), pari ad una certa quota, che attualmente è 98 per i lavoratori dipendenti e 99 per i lavoratori autonomi [77]. Ciò rende possibile una certa variabilità dei due requisiti di pensionamento verso il basso e verso l’altro, e ne ammette diverse combinazioni entro il valore della quota (età 62 e anzianità contributiva 36 oppure età 63 e anzianità contributiva 35 per la quota 98; 63/36 oppure 64/35 per la quota 99). Simile variabilità è, invece, esclusa dalla Pq100: poiché la somma tra età anagrafica e contributiva minime (62 e 38 anni) è già pari a 100, non v’è spazio all’interno della “quota”, e si ammettono solo combinazioni di età e contribuzione che, dovendo mantenere i valori minimi dei due requisiti (62 e 38), superano il valore 100, con variazione verso l’alto di almeno uno dei due requisiti [78]. Nondimeno, quando collocato nel quadro degli attuali canali strutturali di accesso alla pensione, se ne apprezza con chiarezza il carattere [continua ..]

4. L’intervento sulla rivalutazione e sulle pensioni “d’oro” nella legge 30 dicembre 2018, n. 145

Per completare l’osservazione degli interventi sulle pensioni successivi alla legge n. 214/2011, ancora due misure occorre considerare: il rinvio del ripristino della rivalutazione delle rendite ex legge n. 448/1998, art. 34, comma 1, e il taglio delle pensioni c.d. d’oro. Si devono entrambe alla legge n. 145/2018 (art. 1, comma 260 per la prima; commi 261-268 per la seconda), e segnano un momentaneo arresto nell’e­spansione della tutela iniziata nel 2016 riproducendo domande di solidarietà ai già pensionati ben note al nostro sistema pensionistico. Per il sacrificio richiesto ai già pensionati con la stretta sulla rivalutazione delle pensioni, è facile la riconduzione alla solidarietà generale ex art. 2 Cost.: liberando risorse dal bilancio pubblico, sul quale ricade l’adeguamento, la misura veicola la solidarietà della comunità previdenziale pensionistica (di vecchiaia) verso la comunità generale, in adempimento del dovere di solidarietà pubblica per le necessità sociali – al quale nessun membro della collettività è sottratto, nemmeno i pensionati e i lavoratori che lo saranno in futuro. Il che già consente una prima conclusione circa l’equità della misura per il profilo intergenerazionale: muovendosi sul piano della solidarietà generale, non endoprevidenziale, se ne deve escludere l’impatto sulla solidarietà intergenerazionale, la quale, s’è già detto, è la dimensione temporale della seconda in un sistema a ripartizione. Questa conclusione non cambia conducendo l’analisi alla luce dell’art. 38, com­ma 2, Cost., se si condivide la tesi che esclude la rivalutazione dagli elementi costitutivi dell’adeguatezza in senso giuridico (corrispondenza tra lavoro e pensione) [83]: in questa prospettiva, infatti, l’aggiornamento antinflazionistico risulta estraneo al rapporto costo/beneficio pensionistico su cui si fonda l’equità dello scambio generazionale, sul quale, pertanto, è ininfluente. Il tema dell’equità, qui, attiene invece alla conformità a giustizia sociale della distribuzione del sacrificio (che beneficia la collettività intera) tra i pensionati tutti, che vi sono chiamati. Una distribuzione che, se equa, segue le vie della (dis)egua­glianza [continua ..]

NOTE