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Reddito minimo e diritto del lavoro, simulazioni a confronto. Il caso italiano

Sabrina Cassar, Ricercatore di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”.

Il lavoro si inserisce tra le letture del provvedimento varato ad inizio anno con cui è istituito, anche nel nostro Paese, il c.d. reddito di cittadinanza.

Premesso un cenno alle sperimentazioni (teoriche e pratiche) di misure di reddito minimo in ambito internazionale, l’indagine tenta di inquadrare le peculiarità della misura nostrana tenuto conto del divario tra obiettivi programmati e loro attuazione concreta in un contesto in cui, da un lato, il quadro nazionale – particolarmente sfavorevole di finanza pubblica e di grave depauperamento degli strumenti di politica attiva – e dall’altro, il cambio di prospettiva in ordine allo scenario lavorativo e sociale dei prossimi anni, mina fortemente la condizionalità della misura e altera i rapporti tra le due parti del provvedimento, con ripercussioni sul quadro ordinamentale.

PAROLE CHIAVE: reddito di cittadinanza - politiche attive del lavoro - condizionalità

Guaranteed minimum income and labour law, simulations compared. The italian case

The work is part of the literature on the provision launched at the beginning of the year with which the so-called citizenship income was established in Italy.

Having looked at the (theoretical and practical) experiments with minimum income measures on the international scene, the study attempts to frame the specific nature of our local measure. It takes into account the gap between planned objectives and their concrete implementation in a context in which, on the one hand, the national picture, particularly unfavorable regarding public finance and severe depletion of active policy instruments, and, on the other hand, the change of perspective with regard to the working and social scenario for the coming years, strongly undermine the conditionality of the measure and alter the relationships between the two parts of the provision, with repercussions on the legal framework.

Keywords: Basic Income – active policies towards employment – conditionality.

Sommario:

1. Premessa - 2. Cenni storici e eterogeneità dei modelli - 2.1. Implementazioni e sperimentazioni pilota di basic income - 2.2. Progetti di reddito garantito senza obblighi di attivazione sociale - 2.3. Reddito minimo garantito condizionato: le esperienze degli Stati europei e la “dimensione sociale” nell’ordinamento comunitario - 3. Caso italiano, una misura divisa in due: i modi e i “nodi” del nuovo istituto - 4. Requisiti di accesso e di durata della prestazione economica - 5. Termini di condizionalità e “l’anima lavoristica” del Rdc - 6. Profili di compatibilità con i principi costituzionali: correlazioni e frizioni - 7. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Premessa

Le misure riconducibili a forme di “reddito minimo” o “reddito di cittadinanza” – cui, nel linguaggio corrente proprio anche della discussione politica, è frequente l’impiego promiscuo [1] – si inseriscono sullo sfondo di un momento storico assai delicato, caratterizzato da un forte ripensamento dei pilastri (economici, sociali e giuridici) fondanti le società contemporanee; in un contesto in cui l’intelligenza tecnica e scientifica sembra mettere a disposizione una ricchezza potenzialmente illimitata ma apre scenari imprevedibili e di probabile rottura nella relazione tra reddito e lavoro. Nello stesso tempo, altri fattori come la tutela e la salvaguardia dell’ambiente rappresentano una grande sfida del XXI secolo e le relative istanze scuotono le agende pubbliche ed economiche dei Paesi più avanzati. In questo complesso quadro, (specie) il diritto del lavoro è al centro di una “gran­de trasformazione” che ne ridisegna i presupposti e la stessa “scelta” di costituirsi come un “diritto diseguale” [2]. Tra le conseguenze stimate vi è quella di un rapido aumento delle diseguaglianze a livello mondiale, accentuato da fenomeni come la crescente polarizzazione dei redditi e il “deperimento” degli attuali sistemi di protezione sociale dei paesi industrializzati basati sulla prova dei mezzi. In questo stesso momento storico, tra i Paesi dell’Unione europea, si registra un sostanziale fallimento delle politiche economiche e sociali comunitarie dirette a coniugare crescita occupazionale, riduzione della povertà e aumento della coesione so­ciale; quest’ultime, dopo aver conosciuto un forte impulso con la cosiddetta “Strategia di Lisbona” [3] sono “messe in ginocchio” dalle grandi crisi dell’epoca recente. Di più, si è innescata una dinamica perversa nella quale, da un lato, un numero maggiore di cittadini è costretto a ricorrere a misure assistenziali e, dall’altro – a se­guito dei consistenti tagli alle spese sociali imposte dalle politiche di austerity – gli Stati centrali sono impossibilitati a far confluire i fondi necessari ai governi e alle municipalità locali, se non al prezzo di un aumento della pressione fiscale. Declinando discorsi oltremodo impegnativi, [continua ..]

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2. Cenni storici e eterogeneità dei modelli

Il tentativo di connotare l’istituto nostrano impone un cenno alle sperimentazioni (teoriche e pratiche) di misure di reddito minimo e di reddito di base non tanto al fine di ricostruirne le differenze quanto per constatarne le motivazioni, volta per volta sottese. In questa ottica, in estrema sintesi, si ricorda che se il primissimo dibattito inerente l’idea di un reddito minimo incondizionato può farsi risalire (niente meno che) all’antica Atena [9], in epoca moderna, le prime teorizzazioni si rintracciano negli stu­di del filosofo sociale Thomas More (1478-1535), che già nella sua opera “Utopia”, propugna l’idea di un reddito minimo da assicurare ad ognuno alla stregua di un “diritto naturale individuale”. Nei secoli successivi il dibattito sul tema si intensifica e torna ciclicamente alla ribalta [10], coinvolgendo importanti pensatori ed autori delle varie epoche, tra cui caposaldi della scienza economica moderna, fino a saldarsi – negli ultimi decenni – con gli studi sociologici sul welfare state [11]. Senza approfondire in questa sede le singole riflessioni filosofiche ed economiche alla base della “visione utopica” [12] di un reddito per tutti, dette brevi incursioni valgono a sottolineare come quest’ultimo possa attrarre (ed abbia attratto nel tempo) convinzioni (economiche, sociali e politiche) talora anche molto divergenti e contrastanti. In specie, nel XX secolo, si osserva che i modelli di reddito base sono sviluppati da economisti, politici, sociologi e altri ancora, dalle diverse visioni ideologiche e appartenenti alle più svariate posizioni dello spettro politico [13]: basti notare come il supporto sia pervenuto da studiosi vicini alla cultura socialista ed egualitarista – come Meade e Galbraith – ma anche da autori dichiaratamente a favore del mercato – come Hayek e Friedman. La varietà delle ipotesi ispiratrici [14] alimenta il confronto sulla implementazione di proposte concrete [15], che, in ogni caso, si osserva sono semplificazioni di un dibattito molto articolato e complesso. Nei fatti, come si dirà, generalmente, i Paesi con sistemi di previdenza sociale so­lidi, attraverso forme di reddito minimo garantito, tendono a sperimentare l’evolu­zione di moderni sistemi di assistenza pubblica (che, [continua ..]

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2.1. Implementazioni e sperimentazioni pilota di basic income

Nell’ambito delle prime esperienze di reddito di cittadinanza si è soliti richiamare la misura attuata in Alaska, risalente nel tempo e realizzata attraverso l’istituzione di un Fondo Permanente, cui è convogliata una parte dei profitti ottenuti dallo sfruttamento delle risorse naturali del Paese [16]. I proventi del Fondo garantiscono a tutti i cittadini, indipendentemente dall’età e a prescindere dagli anni di residenza nello Stato, un dividendo annuale erogato in denaro e in egual misura su base individuale, a carattere universale e senza obblighi da parte dei beneficiari. Come è noto, ad oggi, detta misura radicale, caratterizzata dalla mancanza di requisiti di selettività e di elementi condizionanti il beneficio (e, finanche, da irrevocabilità), interessa oltre l’Alaska un numero ristrettissimo di Paesi. In specie, trattasi di Stati meno sviluppati con economie largamente informali, ove concessioni di carattere meramente assistenziale – sovente finanziate da soggetti privati (organismi internazionali, sopratutto Ong, ma anche filantropi, come gli imprenditori legati all’industria tech della Silicon Valley) – si rilevano articolazioni (spesso le uniche) del sistema di protezione sociale. In tale ambito, vale citare talune recenti esperienze implementate nel Continente africano. Tra queste, quella avviata in Kenya, ove è attualmente in corso il più grande espe­rimento di reddito base [17], sia per il numero di persone coinvolte sia per la durata (ben 12 anni), quest’ultima diretta a rendere solidi gli effetti di una misura su cui fare affidamento nel tempo [18]. Un ulteriore interessante caso è rappresentato, in Namibia, dal Basic Income Grant Namibia Pilot Project, testimone, nel contesto internazionale, di una sperimentazio­ne già positivamente completata [19]: si stima, infatti, che il progetto abbia consolidato un incremento del reddito familiare medio per i beneficiari, molti dei quali hanno impiegato le risorse per realizzare attività in proprio alimentando, in un circolo virtuoso, le economie locali [20]. Altre esperienze similari, rintracciabili in Paesi africani [21] ad economia particolarmente arretrata, pur caratterizzando ipotesi attuate in specifici contesti (delimitati nel tempo e nello spazio) sono confortate dagli [continua ..]

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2.2. Progetti di reddito garantito senza obblighi di attivazione sociale

Nel contesto internazionale [23], sono più diffuse esperienze applicative di misure di sostegno riconducibili alla formula del reddito minimo garantito, con requisiti di accesso differenziati a seconda dei contesti socio-economici e di sviluppo dei sistemi previdenziali interessati. Per l’economia del lavoro che si va compiendo appare utile distinguere tra ipotesi caratterizzate da soli elementi di selettività e misure di reddito minimo condizionate da obblighi di attivazione sociale. Tra le misure del primo tipo, si può citare il caso paradigmatico della bolsa famiglia, erogata a più di trenta milioni di genitori brasiliani sotto soglia di povertà, sulla base di un programma particolarmente ambizioso quanto a redistribuzione eco­nomica ed intervento monetario verso beneficiari selezionati [24]. Va detto che questo esperimento, pur contribuendo ad innalzare il tasso di scolarizzazione e di vaccinazione dei bambini, ad un decennio dalla sua prima implementazione, non sembra aver inciso significativamente sulla riduzione dalla soglia di povertà dei destinatari [25], nonostante le ingenti risorse pubbliche impiegate. Risultati più confortanti paiono derivare da sperimentazioni di reddito minimo non condizionato implementate negli Stati europei e in Nord America. In tale ambito, si rintracciano progetti relativi a misure erogate in favore di gruppi di cittadini – solitamente scelti in base all’età e all’appartenenza ad un deter­minato ceto sociale – con l’obiettivo di valutare l’efficacia e le conseguenze, non solo dal punto di vista occupazionale, ma anche economico e sociale, della disponibilità di un rendimento garantito. Tra questi vale brevemente accennare alla simulazione promossa dal governo finlandese, con cui a decorrere dal 2017 si è concesso per due anni, a circa 2 mila cittadini privi di occupazione, tra i 25 anni e i 58 anni, un importo garantito equivalente all’indennità di disoccupazione erogata dal Kela (l’Istituto previdenziale finlandese) [26]; molto simili le sperimentazioni avviate in altri Paesi europei come quella nella città di Utrecht in Olanda [27], o nella regione francese dell’Aquitania o in Catalogna (solo per citarne talune) [28]. Guardando al resto del mondo, tra i progetti analoghi, particolarmente significativo [continua ..]

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2.3. Reddito minimo garantito condizionato: le esperienze degli Stati europei e la “dimensione sociale” nell’ordinamento comunitario

La definizione di reddito base si completa a contrario con quella di una misura erogata subordinatamente alla verifica della prova di mezzi e della disponibilità alla partecipazione ad attività di reinserimento sociale e lavorativo del beneficiario. Ipotesi di questo tipo, radicate da tempo nei Paesi Scandinavi [32], si sono via via diffuse nel resto del Continente europeo. In questi Paesi, come detto, sistemi economici più stabili riducono l’assistenza pubblica ad un ruolo marginale e, nel contempo, il confronto sulla fattibilità politica ed economica limita le simulazioni a forme di reddito garantito a favore di individui indigenti e a misure di contrasto dall’esclusione sociale. Su questo piano, in estrema sintesi, appare significativo distinguere da un lato, gli Stati pionieri del Nord Europa, ove le misure in parola sono generalmente il prodotto di grandi accordi di flexicurity tra le parti sociali e i governi, i quali prevedono una forte garanzia di reddito minimo [33]; d’altro lato, gli Stati (in prima fila Irlanda e Gran Bretagna) nei quali vige un sistema di workfare, ove la tutela è strettamente funzionalizzata al reinserimento nel mercato del lavoro (anche con retribuzioni al di sotto dei minimi correnti, integrate sino alla soglia di un reddito minimo garantito). Molte, poi, le situazioni intermedie, destinate ad offrire soluzioni che in concreto rispondono ad un mix di filosofie di intervento sociale, per scelta o sovente – a causa di scarsità di risorse o di mezzi di politica attiva – per necessità [34]. Per le stesse ragioni, va anche ricordato che gli anni di crisi hanno indotto in molti Stati ad una recente revisione delle prestazioni (passando a modelli di welfare via via più stringenti), talora riducendo la misura del sussidio e talaltra rendendo assai più rigorosi i presupposti di accesso [35]. D’altro canto, non a caso, negli stessi Paesi, si moltiplicano le richieste di un reddito minimo da riconoscere quale diritto fondamentale a matrice europea [36], ovvero di un contributo finanziario dell’ambito comunitario in questa materia [37] che – a tutt’oggi – si caratterizza sul piano di una mera regolazione non vincolante. In questo quadro, vale appena constatare che alla prospettiva di un allargamento del [continua ..]

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3. Caso italiano, una misura divisa in due: i modi e i “nodi” del nuovo istituto

Il c.d. reddito di cittadinanza, varato – come da contratto fra le forze di governo gialloverde – in tempi brevissimi anche col pretesto di rispondere alle richieste del­l’Unione europea, si inserisce a pieno titolo tra i temi dominanti l’attualità politica ed economica del nostro Paese [45]. La misura ha un duplice scopo: la riqualificazione professionale e il reinserimento lavorativo con la riattivazione di soggetti inattivi, da un lato; il sostegno alla povertà e alla situazione di bisogno che deriva dall’assenza di un reddito minimo, dal­l’altro. Come già sperimentato per il Rei – che il Rdc sostituisce senza soluzione di continuità a decorrere dal 1 aprile [46] – la selettività esclude l’approccio categoriale [47]. D’altro canto, l’intervento – fortemente rafforzato, rispetto alle precedenti sperimentazioni, sia sul piano della potenziale platea interessata che su quello dell’im­porto del beneficio medio atteso – è improntato ad una logica negoziale tra utente e servizi per l’impiego, ravvisandosi una serie di obbligazioni reciproche dirette a disegnare una nuova politica attiva. Oltre all’intrinseca diversità degli obiettivi sottesi, le parti della misura presentato tempi e modalità attuative estremamente differenziate: l’una, costituita dalle nor­me concernenti l’accesso ai benefici (componente passiva), si affida a strutture e pro­cedure esistenti o consolidate; l’altra, quella delle regole riguardanti l’insieme delle politiche d’impiego (componente attiva) – a causa di carenze strutturali e di disposizioni non immediatamente attuative – è solo ai primi passi e, sostanzialmente, confinata in un’area programmatica. Queste discrepanze, per certi versi connaturate alla duplicità degli stati di bisogno cui è finalizzata la (unica) misura in oggetto, sono foriere di criticità applicative e rischiano – specie tenuto conto dei forti deficit caratterizzanti l’attuale sistema di impiego – di declinare l’ambivalenza degli obiettivi in ambiguità dei risultati con il pe­ricolo, come si dirà, di ulteriori effetti paradossali sulla “anima lavoristica” del provvedimento [continua ..]

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4. Requisiti di accesso e di durata della prestazione economica

Se si guarda ai requisiti di accesso della nuova misura vale sottolineare che essi, indipendentemente dalla situazione occupazionale del potenziale beneficiario, sono di natura economica concernendo, da un lato, la condizione qualificata di bisogno so­ciale della persona [48] e, dall’altro lato, l’esistenza di un legame legittimamente costituito con il territorio dello Stato. In particolare, il provvedimento non ignora il fatto che vi siano lavoratori a rischio povertà; e, tuttavia, tale stessa evidenza contribuisce ad inficiare lo scopo dell’accesso al lavoro che, come detto, è l’altro principale obiettivo del reddito di cittadinanza. Tra gli elementi di novità il fatto che la misura individui (art. 2) come beneficiari non i singoli ma i nuclei familiari [49] in possesso dei requisiti soggettivi concorrenti, specialmente riferiti al criterio della residenza e del soggiorno [50], del reddito e del patrimonio [51], della disponibilità di beni durevoli [52] nonché alla mancanza di precedenti penali del richiedente [53]. Nel caso di nuclei familiari che abbiano tra i componenti soggetti disoccupati a seguito di dimissioni volontarie – fatta salva l’ipotesi di dimissioni per giusta causa – presentate nei dodici mesi precedenti, il Rdc viene escluso limitatamente al componente in parola. A differenza di quanto previsto per il Rei, la nuova provvidenza (coerentemente alla ratio sottesa), è compatibile con il godimento della Naspi o con altri strumenti di sostegno al reddito per la disoccupazione involontaria. D’altro canto, al fine di assicurare il rispetto delle norme e dell’obbligo di comu­nicare tempestivamente ogni variazione [54] (inerente la situazione occupazionale e pa­trimoniale del nucleo familiare stesso o le modifiche nella sua composizione) il legislatore prevede un apparato sanzionatorio ad hoc (art. 7) – anche di carattere penale [55], con una scelta piuttosto radicale nell’ambito delle politiche del lavoro – cui si aggiungono le ipotesi di decadenza e quelle di decurtazione del beneficio [56]; di più si segnala, a carico dei datori di lavoro, la maxi-sanzione (già prevista dall’art. 3, comma 3 quater, decreto legge n. 12/2002) estesa al caso di impiego sommerso di [continua ..]

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5. Termini di condizionalità e “l’anima lavoristica” del Rdc

Come detto, il reddito di cittadinanza nostrano è circoscritto da una serie di elementi “di condizionalità” che ne costituiscono parte integrante (art. 4). In quest’ottica, la misura si innesta nel solco di innovate politiche assistenziali avviate a “convertirsi” in misure di politiche attive del lavoro, in una logica di reciprocità che poggia su una forte responsabilizzazione del beneficiario, il quale riceve un’integrazione reddituale condizionata all’adesione ad un progetto volto a restituire dignità alla persona e ad emanciparla dalla situazione di bisogno [65]. Ne deriva – si è già anticipato – una natura ibrida per l’istituto, stante lo “sconfinamento” delle politiche sociali in quelle del lavoro (e viceversa). Si osserva che, già a legislazione vigente, la condizionalità è incardinata nella presentazione, da parte dei titolari di prestazioni economiche di sostegno al reddito [66], di atti amministrativi presso gli uffici competenti (oppure on line); allo stesso modo, tutti i componenti del nucleo familiare che beneficia del Rdc, se maggiorenni, disoccupati e non impegnati in percorsi di studio o di formazione sono, pena la decadenza dal beneficio economico [67], tenuti alla sottoscrizione di un Patto per il lavoro ovvero di un Patto per l’Inclusione sociale, a fronte della ricorrenza di alcune condizioni soggettive che certificano ex ante la distanza dal mercato del lavoro, distanza che determina anche l’ufficio competente alla prima convocazione degli obbligati [68]. Qui, interessa soprattutto sottolineare che tali meccanismi, ereditati dalle tradizionali politiche per l’occupazione [69], nella disposizione de quo, appaiono motivati da esigenze di contenimento della spesa pubblica e giustificati dalla opportunità di contrastare l’effetto disincentivante alla ricerca di un nuovo lavoro o alla riqualificazione professionale che deriverebbero dall’elargizione del solo sussidio. In quest’ottica, le “norme anti-divano” [70] deputate a condizionare l’accesso alla prestazione economica al controllo della disponibilità al lavoro (ravvisandosi in ciò la condizionalità), rappresentano il momento centrale della nuova prestazione. Queste ultime, [continua ..]

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6. Profili di compatibilità con i principi costituzionali: correlazioni e frizioni

Accennare al fondamento costituzionale del nuovo Rdc, di per sé già complesso per le criticità legate alla natura ibrida della misura, implica riportarsi al dibattito in corso circa l’attuale congruità delle formule di cui ai primi due commi dell’art. 38 Cost. e delle strette connessioni tra tale norma e gli altri principi costituzionali deputati all’individuazione del “baricentro delle tutele” [86] in tema di welfare. Senza alcuna pretesa di esaustività, vale il richiamo ad alcune delle questioni più rilevanti. Se si ammette che l’attuale Rdc – pur con qualche forzatura interpretativa – si rapporti al comma 1, art. 38 Cost., e dunque al contesto del principio di solidarietà [87], viene immediatamente in rilievo la centralità del lavoro che caratterizza la nostra Repubblica, costituendone un unicum nel panorama del costituzionalismo contemporaneo. Da un lato, il compito dello Stato di realizzare le condizioni per l’effettivo esercizio delle libertà fondamentali e per l’indipendenza e l’autodeterminazione della persona, svincolandola dalle preclusioni di ordine materiale ed economico che potrebbero condizionarne le capacità e le potenzialità [88]; d’altro lato – in un rapporto di condizionalità reciproca – il legame di solidarietà collettiva presupposta dal soccorso economico a favore di chi si trovi in condizioni di debolezza non può essere tradito da condotte passive di mera ricezione del beneficio economico, in virtù del “patto di cittadinanza” sotteso [89]. Su questo stesso piano rileva il fatto che nell’impianto costituzionale persista la convinzione dell’inopportunità di mettere mano ad un progetto di universalizzazione dell’assistenza sociale, stante l’enfasi posta sul “diritto al lavoro” (art. 4 Cost.) e la convinzione che il miglior mezzo di contrasto alla povertà sia una politica attiva per l’occupazione [90]. In questo quadro, si può affermare che erogazioni reddituali improntate ad un universalismo puro e senza condizionalità trovino un limite “genetico” nella Carta Costituzionale [91] in quanto il welfare non è concepito sull’idea di un reddito [continua ..]

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7. Considerazioni conclusive

Tirando le fila di queste sommarie e veloci osservazioni, si constata come l’at­tuale ambivalenza delle funzioni del nuovo istituto abbia finito col sollevare obiezioni unanimi. Da un lato, le valutazioni legate alle criticità finora evidenziate portano ad escludere che il provvedimento possa essere un “battistrada” per nuove politiche del lavoro e, nel contempo, mettono in guardia dagli effetti “perversi” sul problematico mercato del lavoro italiano. Dall’altro lato, i sostenitori del Rdc che – pur accontentandosi del “bicchiere mezzo pieno” [108] – sottolineano le sostanziali differenze della misura nostrana rispetto ai progetti di reddito base in grado di emancipare dal lavoro. Né i dati relativi all’implementazione dell’istituto in questi primi mesi appaiono dirimenti ed, anzi, confermano l’oggettiva impasse di tenere insieme – in un solo stru­mento – la lotta alla povertà e all’inclusione sociale con un programma di accesso o di ricollocazione nel mercato del lavoro [109]. Va dato atto che nello stesso provvedimento sono destinate risorse importanti per adeguare tecnologicamente le strutture ed incrementare gli organici [110] ma – da un lato – il confronto internazionale della spesa annualmente dedicata ai servizi pubblici per l’impiego e – dall’altro – lo stato di arretratezza dei Cpi rendono evidente la difficoltà della sfida [111]. Si tratta di interventi necessari ma che richiederanno ulteriori risorse e molto tempo, in un contesto in cui il permanere delle distanze – specie nelle aree più fortemente arretrate del mezzogiorno – è destinato ad alimentare circoli viziosi e ad allontanare i lavoratori dal sistema produttivo: in effetti, prolungati periodi di disoccupazione cui corrisponda un sostegno al reddito non affiancato da efficaci interventi, anche formativi, per la rapida ricollocazione dei lavoratori, rischia di comportare un maggiore impiego di risorse pubbliche, una riduzione dell’occupabilità e una perdita progressiva di professionalità (come è noto, già a livelli bassissimi nel nostro Paese). Tenuto conto delle criticità in parola, talune ultime considerazioni finali valgono a sottolineare come la vischiosità del [continua ..]

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NOTE

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