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Il "posto" del diritto al lavoro nella Costituzione repubblicana ed il conflitto con il modello economico eurounitario*

Benedetto Ponti, Professore Associato di Diritto amministrativo nel Dipartimento di Scienze Politiche dell’Uni­versità degli studi di Perugia.

Il saggio, muovendo da una lettura dualista del rapporto tra ordinamento nazionale e ordinamento eurounitario, intende mettere in evidenza alcuni profili problematici di convivenza ed integrazione dei due plessi giuridici, in relazione al differente grado di tutela che ciascuno di essi assicura al diritto al lavoro. In primo luogo, il contributo richiama la centralità del diritto al lavoro (e ad una retribuzione dignitosa), nel sistema costituzionale repubblicano, quale primario vettore di eguaglianza sostanziale, oltre che come fattore di resilienza ai cicli economici avversi. Entro tali coordinate, la piena disponibilità in capo al potere pubblico delle diverse leve di governo dell’economia (fiscale, monetaria e valutaria, nonché gli scambi con l’estero), costituisce il presupposto e fornisce lo strumentario posto al servizio dell’obiettivo (primario) del pieno impiego della forza lavoro. Diversamente, entro il quadro regolatorio abilitato dall’ordinamento eurounitario, la preminenza dell’obiettivo della stabilità dei prezzi determina una dequotazione del diritto al lavoro: sia il tasso di impiego della forza lavoro, sia i livelli retributivi si configurano non più come obiettivi, ma piuttosto come strumenti di politica economica. Infatti, all’interno di un sistema a moneta unica – ed in coerenza con quanto preventivato dalla teoria delle aree valutarie ottimali – la deflazione salariale opera sia come meccanismo di competizione tra le economie nazionali, sia come strumento di recupero della competitività in caso di shock esterno. D’altro canto, lo spazio delle politiche fiscali degli Stati membri è vincolato da regole che scontano come fisiologici livelli (anche elevati) di disoccupazione (perché) funzionali alla stabilità dei prezzi. Ne emerge un contrasto tra i due modelli, che appare destinato ad accentuarsi in ragione del venir meno di un orizzonte evolutivo in senso “sociale” dell’or­dinamento eurounitario.

PAROLE CHIAVE: diritto al lavoro - pieno impiego - euro - nawru

The place of the right to work in the republican constitution and the conflict with the eu economic model

The essay, moving from a dualistic interpretation of the relationship between the national legal system and the EU order, aims to highlight some problematic aspects of coexistence and integration of the two legal systems, with reference to the different degree of protection that each of them ensures to the “right to work”. Firstly, the contribution outlines the centrality of the right to work (and the right of a dignified rate of remuneration), in the Italian constitutional system, as a primary vector of equality, as well as a factor of resilience to economic cycles. Within these coordinates, the full availability to the public power of the various levers of economy policy (fiscal, monetary and currency, as well as foreign trade) constitutes the (potential) toolkit placed at the service of the (primary) target: the full employment of the workforce. Otherwise, within the regulatory framework enabled by the EU system, the pre-eminence of the price stability target subordinates the “right to work”: both the rate of employment and the salary levels are no longer shaped as targets, but rather as economic policy tools. In fact, within a single currency framework – as anticipated by the optimal currency area theory – wage deflation operates both as a competition mechanism between national economies and as an instrument of recovering in reaction to an external shock. On the other hand, the fiscal policy space of Member States is constrained by rules that discount suitable (but even high ones) levels of unemployment compatible with price stability. Therefore, a contrast emerges between the two models, which looks set to intensify, since a further development of the EU integration process that fosters the social dimension and solidarity, including the right to work, it seems less and less likely.

KEYWORDS: Right to work – full employment – wage deflation – euro – Nawru.

Sommario:

1. Nota metodologica - 2. Il posto del diritto al lavoro nella Costituzione repubblicana - 3. Il lavoro come primario vettore di realizzazione del nucleo normativo della Costituzione - 4. Piena occupazione e governo dell'economia - 5. L'incompatibilitą del sistema macroeconomico eurounitario con il modello costituzionale - 6. Le alternative residue ed il trilemma di Rodrik - NOTE


1. Nota metodologica

Poiché lo scopo di questo lavoro è quello di porre a confronto – in termini spiccatamente dialettici – il principio costituzionale del diritto al lavoro con il modello istituzionale ed economico delineato dal sistema dei trattati dell’UE, pare opportuno chiarire, in premessa, il metodo che si intende utilizzare in tale prospettiva. In primo luogo, il contributo si muove all’interno di un perimetro analitico che interpreta le relazioni tra i due ordinamenti in termini “dualistici”. Con questo termine, si fa riferimento alla capacità che l’ordinamento nazionale riconosce a se stesso di verificare la compatibilità tra i «principi supremi dell’ordine costituzionale italiano e dei diritti inalienabili della persona» e il diritto dell’Unione Europea, quale condizione per l’applicabilità del secondo in Italia, come anche recentissimamente ribadito dalla Corte Costituzionale [1]. Tale capacità, presuppone evidentemente che i due plessi (principi costituzionali fondamentali/supremi vs diritto dell’Unione) siano tra loro distinguibili (e distinti), ché altrimenti l’operazione di verifica della compatibilità dell’uno rispetto all’altro, non risulterebbe nemmeno logicamente possibile. Sotto questo profilo, non è necessario contestare la validità del principio che afferma il primato del diritto del­l’Unio­ne [2]; sarà sufficiente muovere dal presupposto che, in ogni caso, esso non si configura quale principio incondizionato, né può assumerne tale veste, proprio perché gli ordinamenti giuridici nazionali che partecipano all’Unione (e non solo quello italiano, come noto [3]) rivendicano detto potere di verifica. Tale potere, con riferimento all’ordinamento nazionale italiano, appare indissolubilmente connesso al principio per cui la sovranità (di cui è titolare il popolo) può essere solo limitata, ma non già ceduta, e comunque «in condizioni di parità con gli altri Stati» [4]. Chi scrive è consapevole che tali assunti sono (variamente) contestati, in dottrina, in particolare (schematizzando) nel senso che il primato del diritto dell’Unione (per come declinato dalla Corte di Giustizia) implicherebbe invece una effettiva ricomposizione unitaria dei due [continua ..]

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2. Il posto del diritto al lavoro nella Costituzione repubblicana

Il “posto” del diritto al lavoro nel sistema costituzionale lo si ritrae nell’ambito delle primissime disposizioni della Costituzione (art. 1-12), i principi fondamentali, ed in particolare nel trittico degli artt. 1, 3.2 e 4. Nell’art. 1, il lavoro è posto a fondamento della Repubblica democratica. Molto si è discusso, in passato, sulla “latitudine” della nozione di lavoro accolta nell’art. 1, se cioè con esso si intendesse fare riferimento ai soli “lavoratori salariati”, ovvero anche ad altre, diverse modalità di contributo alla produzione di valore. In Assemblea costituente, la proposta iniziale (“Repubblica di lavoratori”) venne votata in sottocommissione anche da Moro, che accettò la rassicurazione di Togliatti circa la carica “non classista” del termine. In Assemblea, invece, per vincere analoghe resistenze (nelle file DC soprattutto) vi fu la convergenza sulla proposta di riformulazione proposta da Fanfani (“fondata sul lavoro”); come è stato già notato, dopo di allora la discussione sul testo costituzionale si è incentrata piuttosto su quali siano i “tipi” di attività riconducibili alla nozione di “lavoro” accolta nell’art. 1 [12]. Insomma, si è discusso molto approfonditamente dei “lavori” [13]. Ed invece, il fatto fondamentale è rimasto in ombra: ovvero la scelta di porre il lavoro a fondamento di una nascente costituzione democratica [14]. Questa, invece, costituisce una peculiarità ed una caratteristica che non hanno riscontro in altri coevi o successivi documenti costituzionali [15]. E rappresenta un tratto significativo, poiché – nel momento in cui si edifica una democrazia costituzionale, ossia un ordinamento giuridico votato alla salvaguardia dei diritti e della libertà della persona – il suo fondamento è posto in un elemento che è coerente con questo indirizzo, ma con esso non è perfettamente coincidente. In questo senso, prendo a prestito le parole di Massimo Severo Giannini, già richiamate da Luciani nel saggio del 2010: «il movimento di liberazione delle forze del lavoro dallo sfruttamento di cui sono oggetto [...] si accompagnò costantemente al movimento per la libertà della personama l’anda­mento congiunto [continua ..]

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3. Il lavoro come primario vettore di realizzazione del nucleo normativo della Costituzione

Se questo è il compito della Repubblica, dello Stato, dei poteri pubblici più in generale, si deve notare che il primo, il principale strumento per la realizzazione di questo compito è, appunto, il diritto al lavoro. Questa affermazione non va intesa nel senso che questo sia l’unico strumento, a tale fine. Il welfare State, nell’assicurare servizi sociali quali l’istruzione, la salute, la previdenza a tutti, con ciò stesso integra indirettamente il reddito dei cittadini, opera in termini perequativi, e concorre a realizzare le condizioni di solidarietà economica e sociale e di eguaglianza sostanziale: ciò costituisce dispiegamento specifico e coerente dei compiti di cui all’art. 3, comma2, proprio perché rappresenta un fattore essenziale di emancipazione della persona dal bisogno. E tuttavia, si deve considerare come la promozione delle condizioni perché tutti possano concretamente, effettivamente accedere al lavoro, rappresenti il primo, fondamentale momento di realizzazione di quel compito. Per comprenderne portata ed effetti, si deve considerare come la stessa Costituzione configuri la nozione di “lavoro” [21], ed in che termini tale configurazione impatti in modo decisivo – condizionandoli – su tutti gli aspetti del sistema costituzionale, in primo luogo ed in particolare, con riferimento al modello economico accolto in Costituzione. Un primo elemento, solo apparentemente “estrinseco”, lo si coglie nella verifica di come il termine “lavoro”, muovendo dal nucleo fondamentalissimo appena delineato, pervada ampie parti del testo costituzionale. Come è stato notato, esso ricorre, infatti (oltre nei tre articoli già richiamati) una quantità di volte davvero ragguardevole (si direbbe, impressionante [22]), dando una sensazione anche plastica di come il principio lavorista sia il principale e certamente il più caratterizzante l’intero edificio costituzionale [23]. Non si tratta, evidentemente, di un dato solo “quantitativo”. Il punto è che la ricchezza con cui la Costituzione riempie di significati, condizioni, garanzie, tutele il lavoro ha uno scopo, un portato essenziale: quello di preservare il lavoro (in particolare, il lavoro dipendente) dalla (mera) configurazione quale“merce” scambiata sul mercato, nella misura in cui tale [continua ..]

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4. Piena occupazione e governo dell'economia

Vediamo, ora, quali sono le principali ricadute sul modello costituzionale di governo dell’economia determinate dalla configurazione del diritto al lavoro appena tratteggiata. Si è argomentato come il compito primario-indefettibile del potere pubblico sia determinare le condizioni del pieno impiego. Funzionale a questo obiettivo è che la Repubblica debba poter disporre in ogni momento, in modo pieno ed integrale, degli strumenti di governo dell’economia che siano utili al raggiungimento di questo scopo [35], al netto della garanzia dei diritti e delle libertà fondamentali (di cui all’art. 2). Ciò che implica – in premessa – la negazione di quel paradigma della separazione della sfera della politica da quella dell’economia, che è invece caratteristico del modello di democrazia liberale. Tutto al contrario, implica una piena connessione tra le due sfere, nel senso che il potere pubblico (il prodotto dell’esercizio della sovranità) deve (all’occorrenza, secondo un giudizio ampiamente rimesso alla sua discrezionalità politica) poter regolamentare, conformare, indirizzare e controllare l’economia, nella misura in cui questo sia utile al conseguimento delle condizioni di pieno impiego. Paradigmatica, in questo senso, è la formulazione dell’art. 41 Cost., nella misura in cui disciplina la libertà dell’iniziativa economica privata, i suoi limiti, i suoi vincoli. Come è stato notato, nel caso delle (altre) libertà della persona, il relativo esercizio è considerato dalla Costituzione come una frazione dell’interesse generale: pertanto, l’esercizio di queste libertà è delimitato (delimitabile) solo «all’esterno, a salvaguardia dei valori sociali». Non così per la libertà (di iniziativa) economica. Per questa, non è riconosciuto alcun automatismo tra il suo (libero) esercizio ed il conseguimento del bene comune (o dell’interesse generale, se vogliamo) [36]. Di questo, v’è chiara indicazione nei documenti preparatori ai lavori dell’Assemblea, nei quali si dubita esplicitamente della capacità del mercato di badare a se stesso, ovvero si nega che il libero gioco delle forze economiche, lasciato a se stesso, fosse capace di determinare le condizioni che si ritenevano indispensabili alla nascente Repubblica (prima fra [continua ..]

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5. L'incompatibilitą del sistema macroeconomico eurounitario con il modello costituzionale

È alla luce di queste considerazioni che si intende evidenziare il conflitto che emerge tra il “posto” che viene riservato al diritto al lavoro nel sistema Costituzionale, e quello presupposto e disposto per tale diritto nei trattati internazionali, con specifico riferimento a quelli in cui si è concretizzato uno specifico tratto del processo di integrazione comunitaria, a partire dal Trattato di Maastricht in poi, mediante l’edificazione dell’Unione Monetaria Europea (EMU). Notevoli ed evidenti sono infatti gli elementi strutturali (e non congiunturali) del sistema costruito da questi trattati, che muovono in direzione ampiamente divergente, direi apertamente confliggente, rispetto al modello costituzionale [43]. In termini necessariamente sintetici (ma la letteratura economica su questo punto è ampia e consolidata, e sotto numerosi aspetti precede ed accompagna in termini critici tutto il processo di ideazione, elaborazione e definizione del sistema della moneta unica: vedi infra), sia qui sufficiente richiamare per sommi capi i seguenti elementi. Sul piano dei fini, nel sistema dei trattati dell’EMU l’obiettivo della stabilità dei prezzi primeggia su tutti gli altri obiettivi a contenuto economico e sociale (ivi compreso il diritto al lavoro), che restano pertanto subordinati e condizionati al conseguimento del primo (cfr. art. 119 del TFUE) [44]. La primazia della stabilità dei prezzi è ribadita con riferimento alla politica monetaria (art. 127 del TFUE) [45] ed è puntellata sul piano istituzionale dallo statuto di indipendenza riconosciuto alla Banca centrale europea, funzionale ad isolare il perseguimento della stabilità dei prezzi dal contesto degli altri obiettivi di politica economica, così da garantirne l’impermeabilità rispetto a concorrenti esigenze, estranee allo stesso statuto funzionale del SEBC. Già sotto questo profilo, la divergenza rispetto al modello costituzionale risulta evidente, proprio perché inverte il rapporto tra mezzi e fini. Alla luce del modello costituzionale, la dinamica del tasso di inflazione si configura come uno degli strumenti di governo mediante i quali il potere pubblico è tenuto a perseguire gli obiettivi indefettibili indicati dalla Carta (a cominciare dal diritto al lavoro), mentre l’obiettivo della “stabilità dei [continua ..]

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6. Le alternative residue ed il trilemma di Rodrik

Scopo di questo contributo è stato quello di evidenziare gli aspetti problematici della compatibilità tra obiettivi e strumenti del modello costituzionale di governo dell’economia e quelli dell’ordinamento dell’UE, e dell’EMU in particolare, facendo perno sulla ricostruzione del posto del “diritto al lavoro” nei due sistemi. Per un lungo periodo di tempo, questa distanza è stata sottovalutata, e quindi scarsamente segnalata anche in sede scientifica, perché considerata in qualche modo transitoria, e destinata ad essere colmata sulla base della ulteriore evoluzione del­l’or­dinamento europeo in senso sia costituzionale che “sociale”. Tuttavia, il mancato successo di quella direzione evolutiva, e – di converso – la chiara stabilizzazione del modello di governance economica delineato con il Trattato di Maastricht, e perfezionato nella temperie della crisi economica – che muove in direzione opposta al welfare State, ossia quella del consolidation State – chiude verosimilmente la porta alla concreta praticabilità di questa prospettiva, e (ri)propone l’attualità di quel contrasto [60]. Certamente, l’attuale assetto della governance eurounitaria connesso all’ade­sione alla moneta unica impedisce in radice che i poteri pubblici (nazionali) possano disporre in modo pieno degli strumenti di politica economica utili al perseguimento di politiche di pieno impiego. Pertanto, secondo la lettura proposta in queste note, un’effettiva attivazione dei controlimiti mette in dubbio sia la partecipazione alla moneta unica [61], sia l’attuale configurazione delle regole relative alle politiche di bilancio, ciò che dovrebbe comportare anche un profondo mutamento di segno delle regole di bilancio iscritte in Costituzione a seguito della legge cost. n. 1/2012 (recante «Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”), perché (come noto) i principi supremi (la cui violazione giustifica l’atti­vazione dei controlimiti nei confronti delle disposizioni dei trattati dell’UE) costituiscono anche limite al potere di revisione costituzionale. Diversamente, occorrerebbe prendere seriamente in considerazione l’ipotesi (certamente drammatica, sotto molteplici aspetti) [continua ..]

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NOTE

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