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Le delocalizzazioni nel mercato globale

Roberto Cosio, Avvocato Giuslavorista presso il Foro di Catania e Roberta Cosio, Avvocato e Dottore di ricerca in Diritto civile – Università degli Studi di Venezia “Ca’ Foscari”

Il tema delle delocalizzazioni conosce una nuova regolamentazione nella legge di bilancio del 2022.

Gli autori, dopo avere ricordato i precedenti normativi, si soffermano sulle molteplici questioni ermeneutiche che la nuova disciplina solleva.

Nella parte finale del contributo vengono esaminate questioni di carattere costituzionale e di possibile contrasto con l’ordinamento dell’Unione europea.

 

The delocalisation of the global market

The topic of delocalisation has been newly regulated by the 2022 Budget Law.

The Authors, after recalling the previous regulations, dwell on the many hermeneutical issues raised by the new rules.

In the final part of the contribution, the constitutional issues and the possible conflicts with European Union law are examined.

Keywords: Delocalisation – Notion – Procedure – Sanctions.

Sommario:

1. Le delocalizzazioni nella società liquida - 2. I precedenti: tra fallimenti legislativi e interventi giurisprudenziali - 3. La legge n. 234/2021. Finalità e ambito di applicazione - 4. La procedura - 5. Le sanzioni - 6. Una questione di legittimità costituzionale - 7. Il possibile contrasto con la libertà d’impresa e di stabilimento. Sull’ammissibilità del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE - 8. Segue. Identificazione ed interpretazione dei principi in gioco nella Carta dei diritti fondamentali - 9. Segue. Il bilanciamento dei principi - NOTE


1. Le delocalizzazioni nella società liquida

Le delocalizzazioni consistono, nella definizione contenuta nell’enciclopedia Trec­cani, nel “trasferimento del processo produttivo, o di alcune fasi di esso, in aree geografiche o Paesi in cui esistono vantaggi competitivi”; quali: minor costo dei fattori produttivi (in particolare la manodopera), regimi fiscali più favorevoli, prossimità fisica a mercati più ampi e dinamici, opportunità di migliorare l’accesso a reti di fornitura [1]. La delocalizzazione “costituisce (…) un atto di gestione e una tecnica di law shopping volta a decentralizzare la regolamentazione” [2] e rappresenta l’espressione più puntuale del moderno “capitalismo geograficamente mobile” [3]. Sul mercato dei beni si assiste generalmente a un aumento della competitività. Sul mercato del lavoro si osservano variazioni rilevanti nei livelli del salario e dell’occupazione, sia nel paese di origine che in quello di destinazione. La delocalizzazione implica una frammentazione del processo produttivo. Nella società liquida, scrive Bauman [4], tutto è momentaneo, fluido, cangiante e precario. “Il passaggio dal capitalismo pesante a quello leggero, dalla modernità solida a quella liquida, potrebbe rivelarsi una frattura più radicale e gravida di conseguenze dello stesso avvento del capitalismo e della modernità. I lavori sicuri in aziende sicure sembrano ormai un ricordo del passato; né esistono specializzazioni ed esperienze che, una volta acquisite, possano garantire un posto di lavoro certo e, soprattutto, duraturo”. Il fenomeno non si presta, però, ad una valutazione univoca. Bisogna distinguere l’impresa “produttiva” da quella “predatoria”, incentivando la prima e “neutralizzando invece la bisca finanziaria” [5]. Una politica imprenditoriale che punti esclusivamente ad incrementare i profitti degli azionisti è miope e di breve durata. L’impresa produttiva ha cura della sua immagine e della sua reputazione commerciale. La creazione di un ambiente di lavoro più sicuro e motivante, la riduzione del rischio di impresa si traduce in una possibilità di incrementi di valore per gli azionisti [6]. Per l’impresa “predatoria”, viceversa, è irrilevante la riduzione dei livelli produttivi e [continua ..]

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2. I precedenti: tra fallimenti legislativi e interventi giurisprudenziali

La normativa di contrasto alla delocalizzazione è frammentata ed ispirata a finalità eterogenee. Sul piano europeo [8] si ricordano i vincoli per la concessione di aiuti di Stato a finalità regionale (sottoposte all’obbligo di notifica individuale alla Commissione e a controlli rigorosi) e la normativa che riguarda i programmi co-finanziati dai Fondi SIE, ovvero i fondi strutturali e di investimento europeo disciplinati dal regolamento n. 1060/2021 [9]. Sul piano nazionale, il fenomeno delle delocalizzazioni è stato regolato, in passato, dalla legge di stabilità del 2014 (legge n. 147/2013 che nei commi 60 e 61 dell’art. 1, prevedeva alcune norme sulla decadenza dei benefici ricevuti dalle imprese che delocalizzano la propria produzione) e dal decreto Dignità [10] (artt. 5 e 6) che prevedeva due limiti alla delocalizzazione: il primo si applicava in relazione agli aiuti di Stato diretti a sostenere “investimenti produttivi” e riguardava le sole delocalizzazioni verso Stati extra-Ue o non aderenti allo spazio economico europeo (SEE); il secondo si applicava in relazione agli aiuti di Stato diretti a sostenere “investimenti produttivi specificamente localizzati” e riguardava ogni trasferimento al di fuori del sito produttivo incentivato [11]. Lo scarso impatto positivo di queste misure per contrastare il fenomeno della delocalizzazione ha sollecitato la presentazione di alcuni disegni di legge quali, ad esempio, il S. 2021 “recante misure per il contrasto alle delocalizzazioni e la salvaguardia dei livelli occupazionali” e il d.d.l. n. 2206/2021 recante disposizioni “per sostenere i livelli occupazionali e produttivi e per contrastare la pratica della delocalizzazione delle attività produttive” [12] . Gli annunci di licenziamenti collettivi con cessazioni di attività decisi nel secondo semestre del 2021 (i casi GKN di Firenze [13], Giannotti Ruote di Ceriano Laghetto in Brianza [14] e dello stabilimento della Whirlpool di Napoli [15]) hanno accelerato la previsione di un nuovo modello normativo sulle delocalizzazioni. Disciplina [16] che deve essere esaminata nelle sue diverse articolazioni.

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3. La legge n. 234/2021. Finalità e ambito di applicazione

La disciplina contenuta nei commi da 224 a 238 della legge del 30 dicembre 2021, n. 234 si propone un progetto ambizioso: contrastare le delocalizzazioni delle aziende con misure che “garantiscano la salvaguardia del tessuto occupazionale e produttivo”  [17]. Le disposizioni riguardano i datori di lavoro che, nell’anno precedente [18], abbiano occupato con contratto di lavoro subordinato (inclusi gli apprendisti e i dirigenti) “mediamente almeno 250 dipendenti” e che intendano procedere alla chiusura di una sede (“stabilimento, filiale, ufficio o reparto autonomo situato nel territorio nazionale [19]) con “cessazione definitiva della relativa attività e con licenziamento di un numero di lavoratori non inferiore a 50”. Tre considerazioni In primo luogo, la disciplina non si applica alle sole delocalizzazioni all’estero [20]. La disposizione, infatti, non si riferisce unicamente alle imprese (anche italiane) che delocalizzano all’estero ma anche a quelle che avendo un organico di almeno 250 dipendenti con presenze di almeno 50 dipendenti presenti nelle unità interessate, le chiudono, “magari prospettando una razionalizzazione dell’attività con un accorpamento in altra sede del territorio nazionale” [21]. Siamo in presenza di una disciplina speciale in tema di licenziamenti collettivi che prevede un aggravamento procedurale nel caso di cessazioni definitive o parziali di imprese con un organico di almeno 250 dipendenti. In secondo luogo, la procedura si applica non solo alla cessazione definitiva dell’attività dell’impresa ma anche quando il datore di lavoro decida di chiudere una singola unità produttiva, licenziando 50 o più dipendenti. In terzo luogo, in ordine alle modalità di calcolo del personale interessato si fa riferimento ad una media di lavoratori in forza con rapporto di lavoro subordinato, compresi i dirigenti e gli apprendisti [22]. Per gli intermittenti [23] trova applicazione l’art. 18 del d.lgs. n. 81/2015 (ove il computo nell’organico dell’impresa va effettuato in proporzione all’orario effettivamente svolto nell’arco di ciascun semestre), mentre resta salva la modalità di calcolo dei lavoratori a tempo parziale (computo pro quota). Per i lavoratori a tempo determinato si dovrebbe fare riferimento ai chiarimenti forniti dal [continua ..]

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4. La procedura

La comunicazione preventiva I datori di lavoro, in primo luogo, dovranno comunicare, per iscritto, l’inten­zione di procedere alla chiusura ad una pluralità di soggetti (alle rappresentanze sindacali aziendali o alla rappresentanza sindacale unitaria nonché alle sedi territoriali delle associazioni sindacali di categoria comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e, contestualmente, alle regioni interessate, al Ministero del lavoro e dello sviluppo economico e all’ANPAL) “almeno novanta giorni prima del­l’avvio della procedura di cui all’articolo 4 della legge n. 223/91” con l’indica­zione: a) delle ragioni economiche, finanziarie, tecniche e organizzative della chiusura; b) del numero e dei profili professionali del personale occupato; c) del termine entro cui è prevista la chiusura. La platea dei destinatari della comunicazione preventiva è più ampia rispetto alla procedura disciplinata dalla legge n. 223/1991. La ragione è ovvia. Rispetto a quella procedura (della legge n. 223/1991) la tutela degli interessi pubblici è più accentuata rispetto alla normale procedura per i licenziamenti collettivi e richiede una comunicazione più articolata rispetto ai destinatari. Resta fermo, comunque, che per l’individuazione delle rappresentanze sindacali occorre fare riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale del 23 luglio 2013, n. 231. In sostanza, l’effettiva partecipazione alle trattative, pur se non seguita dalla fir­ma dell’accordo, diviene condizione necessaria e sufficiente per soddisfare il requisito dell’art. 19, comma 1, lett. b), dello Statuto dei lavoratori. In ordine al contenuto della comunicazione occorre evidenziare che le “ragioni” della chiusura devono essere più specifiche rispetto ai “motivi che determinano la situazione di eccedenza” (della comunicazione di avvio della procedura di cui alla legge n. 223/1991), ricomprendendo, oltre le ragioni tecniche e organizzative, anche quelle “economiche e finanziarie” alla base della chiusura. Nell’interpretazione dell’inciso si possono ipotizzare due tesi. Secondo una lettura riduttiva si potrebbe sostenere che le ragioni “economiche e finanziarie” sono solo quelle che si scaricano sull’organizzazione produttiva e del lavoro, non quelle afferenti alle [continua ..]

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5. Le sanzioni

Il comma 227, sul piano civilistico, è chiaro. In assenza dell’esperimento della procedura prevista dalla legge o, comunque, prima dello spirare del termine di 90 giorni, i licenziamenti individuali (per GMO) e i licenziamenti collettivi “sono nulli”, con conseguenze sostanzialmente uniformi ed insensibili al fatto che il lavoratore sia assunto o meno con un contratto a tutele crescenti. Decisamente più ambiguo è il comma 233. La disposizione prevede: “prima della conclusione dell’esame del piano e della sua eventuale sottoscrizione il datore di lavoro non può avviare la procedura di licenziamento collettivo di cui alla legge 23 luglio 1991, n. 223 né intimare licenziamenti per giustificato motivo oggettivo”. La disposizione nulla dice nell’ipotesi di violazione del precetto. Nell’interpretazione della norma si possono ipotizzare due soluzioni. La prima è nel senso di ritenere configurabile una nullità virtuale in presenza di una norma imperativa che tutela interessi non solo collettivi ma anche di natura pubblica. La seconda, attraverso l’argomento a contrario, è quella di negare la configurazione di una nullità (espressamente sancita nel comma 227) e di prospettare una sanzione di inefficacia sulla premessa che i vincoli procedurali assurgono a condizione di legittimità della procedura sindacale e a condizione di efficacia dei provvedimenti consequenziali. Sul piano amministrativo è previsto: a) Qualora il piano non contenga gli elementi di cui al comma 228 (o, addirittura, sia stato omesso), il pagamento, da parte del datore di lavoro, del contributo di licenziamento di cui all’art. 2, comma 35, in misura pari al doppio. b) Il raddoppio delle sanzioni scatterà anche qualora il datore di lavoro sia inadempiente rispetto agli impegni assunti, ai tempi e alle modalità di attuazione del piano, di cui sia esclusivamente responsabile. Le misure di contrasto non convincono. Sul piano della dissuasività della sanzione sono troppo “leggere”. La bozza del decreto “anti delocalizzazioni” del 19 agosto 2021 prevedeva, ad esempio, il divieto di “accesso a contributi, finanziamenti o sovvenzioni pubbliche comunque denominate per un periodo di cinque anni dalla data di scadenza del termine per la presentazione del piano” (di mitigazione delle ricadute occupazionali ed [continua ..]

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6. Una questione di legittimità costituzionale

Per effetto della nuova disciplina prevista per il contrasto delle delocalizzazioni il blocco dei licenziamenti, per le imprese medio-grandi, è stato prorogato, di diritto o di fatto, fino al 31 marzo del 2022. È vero che la nuova disciplina (che ha carattere strutturale) non è, direttamente, connessa con il blocco dei licenziamenti. Ma la connessione con il blocco dei licenziamenti deriva da agevoli considerazioni di carattere sistematico. In primo luogo, il blocco dei licenziamenti è stato prorogato fino al 31 dicembre 2021 per i datori di lavoro privati che, a partire dal 1° luglio 2021, hanno avuto accesso alla Cassa integrazione salariale ordinaria o straordinaria secondo quanto previsto dal decreto Sostegni bis e per i datori di lavoro individuati dall’art. 40 bis del d.l. 30 giugno 2021, n. 99 [30]. In secondo luogo, il blocco dei licenziamenti si è esteso, di fatto, fino al 31 dicembre 2021 anche per i datori di lavoro che potevano accedere alla Cigo, alla Cigs o alla Cigs in deroga, anche se, in concreto, non lo hanno fatto perché “se si escludessero dall’ambito soggettivo del divieto i datori di lavoro che, pur potendo accedere agli ammortizzatori, non vi hanno fatto ricorso, si farebbe dipendere l’ambito del divieto da una decisione unilaterale dell’azienda, disancorandola da elementi obiettivi” [31]. L’opinione, ancorché non vincolante, ha condizionato l’operato della gran parte delle aziende che hanno deciso di posticipare i licenziamenti al 2022. Per effetto della normativa contenuta nella legge di bilancio le procedure di licenziamento collettivo, in concreto, non sono iniziate prima del mese di aprile (2022). Il blocco ha superato i due anni di vita e pone, già sotto questo primo aspetto, un serio problema di legittimità costituzionale. Il blocco dei licenziamenti deve conoscere una “fine” per non degenerare in una lesione della libertà d’impresa. Un blocco dei licenziamenti, fino al 31 marzo 2022 (ancorché limitato alle medie e grandi imprese), sembra collidere con il principio di proporzionalità combinato con il criterio di ragionevolezza che deve ispirare le scelte del Legislatore e le valutazioni dell’interprete. In questo contesto, occorre bilanciare i diversi interessi in gioco tenendo conto degli indicatori economici e delle raccomandazioni che provengono [continua ..]

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7. Il possibile contrasto con la libertà d’impresa e di stabilimento. Sull’ammissibilità del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE

È, peraltro, ipotizzabile un rinvio della questione alla Corte di Giustizia. Sul tema occorre operare un distinguo. Per il divieto di licenziamenti individuali la Corte non ha competenza in assenza di una direttiva [34]. Per il divieto di licenziamenti collettivi, viceversa, una direttiva esiste (la n. 98/59). Non solo. Considerato che la disciplina italiana prevede una sorta di procedura collettiva rafforzata è evidente il collegamento con le materie di informazione e consultazione sindacale che costituiscono il “cuore” della direttiva. In base alla ordinanza Balga [35] e alla sentenza ConsulmarKeting [36] è possibile sostenere la “competenza” della Corte di Giustizia.

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8. Segue. Identificazione ed interpretazione dei principi in gioco nella Carta dei diritti fondamentali

Ma quali sono i “principi”  [37] che entrano in gioco? Sicuramente, come nel diritto nazionale, la libertà d’impresa e la tutela del posto di lavoro che trovano espressione negli artt. 16 e 30 della Carta dei diritti fondamentali. In questo contesto, peraltro, entra in gioco anche la libertà di stabilimento tutelata dall’art. 49 del TFUE. Rientra nell’ambito della libertà di stabilimento la situazione in cui una società stabilita in uno Stato membro cessi, in tutto o in parte, la sua attività delocalizzandola in altro Paese membro. In questo contesto, la Corte di Giustizia dovrebbe verificare se siamo in presenza di una “restrizione” della libertà di stabilimento. In base alla giurisprudenza Gebhard [38], le restrizioni devono soddisfare quattro condizioni per essere compatibili con il diritto dell’Unione: esse devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificate da motivi imperiosi di interesse pubblico, essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo. La Corte, in questo contesto, dovrà esaminare se la misura prevista nella legge di bilancio vada “oltre quanto necessario per il raggiungimento” del suo scopo. Occorre, poi, esaminare il profilo della possibile “compressione” della libertà d’impresa. Dall’art. 52, paragrafo 1, della Carta risulta che la libertà d’impresa garantita dall’art. 16 della Carta non è assoluta, ma può essere oggetto di disciplina. L’art. 16 della Carta [39] recita che “la libertà d’impresa è riconosciuta conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali”. La libertà di determinare la natura e la portata dell’attività, come ha precisato la Grande sezione della Corte di Giustizia nella sentenza del 21 dicembre 2016 [40], è un diritto fondamentale per l’impresa e “la decisione di procedere a un licenziamento collettivo rappresenta una decisione fondamentale nella vita dell’impresa”. Ma questo principio va bilanciato con le finalità sociali che, nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, hanno trovato sempre più spazio e rilevanza. La tutela dei lavoratori rientra tra le ragioni imperative di [continua ..]

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9. Segue. Il bilanciamento dei principi

Il principio di proporzionalità e la tecnica del bilanciamento sono considerati il tratto essenziale dei moderni sistemi costituzionali. La relazione stretta tra proporzionalità e diritti fondamentali si fonda sulla teoria di Alexy [44]. Le norme dei diritti fondamentali hanno generalmente carattere di principi e in caso di collisione con altre norme di diritti fondamentali sono oggetto di bilanciamento. Alexy evidenzia lo stretto legame tra teoria dei principi e principio di proporzionalità in quanto “il carattere dei principi implica il principio di proporzionalità e questo implica quello” [45]. I conflitti tra principi costituzionali sono risolti per mezzo di un “enunciato di preferenza”, come lo chiama Alexy, la cui forma logica è: Il principio P1 ha più peso (ossia più valore) del principio P2 nel contesto X” [46]. Bilanciare due principi non è “riconciliarli” o trovare, tra essi, un “equilibrio” [47]. Il bilanciamento si risolve “nel concretizzare o specificare uno di essi in un determinato caso (…). Ma si tratta di una gerarchia assiologica, flessibile, mobile, instabile: dipende dal caso in discussione” [48]. Secondo Alexy, l’enunciato di preferenza stabilisce una “relazione di precedenza condizionale” [49], se si danno le condizioni C1, P1 prevale su P2; se si danno le condizioni C2, P2 prevale su P1. Nei processi applicativi delle norme sui diritti fondamentali “la tecnica del bilanciamento è, essa stessa, la forma di decisione, la quale consiste in un giudizio di prevalenza di uno o l’altro dei principi che nel caso concreto vengono a confliggere, oppure di concorrenza dell’uno con l’altro in condizioni di reciproca limitazione” [50]. Il bilanciamento, comunque, deve essere effettuato in astratto e in concreto [51]. Sul piano “astratto”  [52] viene in rilievo il rispetto del contenuto essenziale [53] della libertà d’impresa. Non basta, quindi, una limitazione prevista dalla legge ma occorre che tale limitazione non leda il “contenuto essenziale” del principio in gioco (nella specie la libertà d’impresa) rispettando il principio di proporzionalità [54]. Principio (di proporzionalità) che impone un bilanciamento, in concreto, dei [continua ..]

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NOTE

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