Il presente contributo ha la finalità di esaminare il contenuto della speciale normativa, prevista dal r.d. n. 148/1931, in materia di lavoro degli autoferrotranvieri, e dell’evoluzione interpretativa e applicativa che ne è seguita, soprattutto in riferimento alla necessaria verifica di compatibilità costituzionale, rispetto alla costruzione originaria e al contesto in cui è stata a suo tempo concepita.

In tale ambito, particolare attenzione viene dedicata all’analisi delle regole per l’applica­zione delle sanzioni disciplinari nei confronti dei lavoratori, con la finalità di verificare se la disciplina speciale contenuta nel r.d. n. 148/1931 possa ritenersi conforme a quella generale di cui all’art. 7, legge 20 maggio 1970, n. 300, in riferimento alle previsioni di cui all’art. 3 della Costituzione, ovvero confligga con essa.

Il saggio si sofferma, quindi, sulla peculiarità delle regole, tuttora in vigore, in materia di lavoro degli autoferrotranvieri, esaminando il contenuto delle pronunce giurisprudenziali in materia, per verificare attraverso quale processo logico e interpretativo la specialità del sistema delineato per gli autoferrotranvieri sia rimasto sostanzialmente invariato rispetto al disegno del legislatore del 1931.

L’A. si sofferma, in particolare, sull’analisi circa la complessiva tenuta del sistema, relativamente ai profili di contestazione disciplinare e applicazione delle relative sanzioni, evidenziando, in particolare, come la normativa di favore prevista per gli autoferrotranvieri, ancorché migliorativa rispetto a quella di carattere generale, si presti a numerosi dubbi di costituzionalità, derogando talvolta ingiustificatamente, ad esempio proprio in materia disciplinare, rispetto alle regole previste per la generalità dei lavoratori, alla luce di quanto previsto dalla Costituzione e se, dunque, sia ragionevole tuttora conservare un regime parzialmente differenziato per tali categorie di lavoratori, anche alla luce dei numerosi interventi della giurisprudenza che ne hanno modificato i contorni.

Parole chiave: Lavoro degli autoferrotranvieri – R.D. 8 aprile 1931, n. 148 – Procedimento disciplinare – Collegio di Disciplina – Art. 3 Costituzione e dubbi di costituzionalità.

SOMMARIO:

1. Il quadro normativo vigente: gli artt. 53 e 54 r.d. n. 148/1931 e la previsione dei c.d. Consigli di disciplina - 2. La progressiva “devitalizzazione” del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, nella pronuncia della Corte di Cass., Sez. Un., 13 gennaio 2005, n. 460 e Sez. Un., 27 luglio 2016, n. 15540 - 3. Gli indici del superamento di fatto del r.d. n. 148/1931 nella legislazione più recente, pur in assenza di un’abrogazione espressa - 4. La questione della mancata nomina dei Consigli di Disciplina da parte delle Regioni e gli effetti di tale omissione. La posizione del Consiglio di Stato nel Parere 19 aprile 2000, n. 453 - 5. I dubbi di legittimità costituzionale degli artt. 53 e 54, r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, rispetto all’art. 3 Cost. e all’art. 7, legge 20 maggio 1970, n. 300 - 6. Il superamento del r.d. n. 148/1931 e la funzione “ontologica” della previsione dell’art. 7, legge n. 300/1970 in ambito disciplinare - 7. Conclusioni. È necessario un intervento del legislatore che consenta di adeguare le norme in materia di lavoro degli autoferrotranvieri alla disciplina di diritto comune - NOTE

1. Il quadro normativo vigente: gli artt. 53 e 54 r.d. n. 148/1931 e la previsione dei c.d. Consigli di disciplina

La peculiarità della speciale normativa dettata dal legislatore del 1931 e tuttora in vigore dopo oltre novant’anni, risiede nella previsione che il procedimento disciplinare degli autoferrotranvieri, sulla scorta di quanto avviene in numerosi comparti dell’impiego pubblico, essendo la normativa in questione di concezione palesemente pubblicistica sulla scorta delle suggestioni dell’epoca e tale da aver ispirato, come osservato dalla dottrina, in molti casi, le riforme del settore pubblico, [1] prevede l’attribuzione a un Consiglio di Disciplina della funzione di valutare il contenuto delle giustificazioni presentate dal lavoratore a seguito di una contestazione ricevuta e la sanzione eventualmente applicabile ai comportamenti contestati. Più precisamente, l’art. 53 del r.d. n. 148/1931, applicabile al rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri, dispone quanto segue: “In base ai rapporti che pervengono alla Direzione od agli uffici incaricati del servizio disciplinare, il direttore o chi da esso delegato, fa eseguire, per mezzo di uno o più funzionari, le indagini e le constatazioni necessarie per l’accertamento dei fatti costituenti le mancanze. Nel caso in cui un agente sia accusato di una mancanza per la quale sia prevista la retrocessione o la destituzione, i suddetti funzionari debbono contestare all’agen­te i fatti di cui è imputato, invitandolo a giustificarsi. I funzionari, eseguite le indagini, debbono presentare una relazione scritta nella quale riassumono i fatti emersi, espongono su di essi gli apprezzamenti e le considerazioni concernenti tutte quelle speciali circostanze che possono influire sia a vantaggio, sia ad aggravio dell’in­colpato e quindi espongono le conclusioni intese a determinare, secondo il proprio convincimento morale, le mancanze accertate e i responsabili di esse. Alla relazione saranno allegati tutti gli atti concernenti il fatto, comprese le deposizioni firmate dai rispettivi deponenti od interrogati. Se questi non possono o non vogliono firmare, dovranno indicarne il motivo. In base alla relazione presentata, il direttore o chi da esso delegato esprime per le punizioni di cui agli artt. da 43 a 45, l’opinamento circa la punizione da infliggere. Quante volte il direttore ritenga incompatibile, a termini dell’art. 46, la permanenza dell’agente in servizio, può ad esso applicare la sospensione [continua ..]

2. La progressiva “devitalizzazione” del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, nella pronuncia della Corte di Cass., Sez. Un., 13 gennaio 2005, n. 460 e Sez. Un., 27 luglio 2016, n. 15540

A tale riguardo, occorre immediatamente osservare che le richiamate disposizioni appaiono di dubbia compatibilità con la Costituzione vigente e, in ogni caso, deve anche ritenersi che esse siano del tutto inapplicabili alla luce dell’attuale assetto costituzionale e del relativo contesto giuridico e normativo che da esso è scaturito. La giurisprudenza costituzionale e di legittimità, pur dando atto della progressiva “devitalizzazione” della specialità del r.d. e postulandone il principio di “permanenza vigilata”, ha di frequente affermato la perdurante vigenza delle disposizioni sul Consiglio di Disciplina ma le decisioni, non rare e piuttosto diffuse, che in numerosi distretti di Corte di Appello, pur accantonando il tema della presunta incostituzionalità della norma sul presupposto dell’autonomia del legislatore nella possibilità di individuare un meccanismo più favorevole in alcuni settori, hanno offerto una lettura più critica e approfondita, consentendo in tal modo di riproporre la questione [3]. Ciò ha peraltro reso possibile evidenziare ulteriori dubbi e incertezze che, anche in considerazione dell’estensione del problema, rendono necessario un definitivo superamento della vicenda interpretativa allo scopo di conseguire un assetto soddisfacente che consenta un definitivo superamento del r.d. n. 148/1931, modernizzando le relazioni sindacali in un settore ove esse risentono ancora di un’impostazione eccessivamente pubblicistica, non più in linea con le esigenze di competitività su mercati molto più ampi, come dimostra ad esempio la vicenda di regioni ove le gare per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale sono tuttora affidate in concessione e le gare, pur ripetutamente sollecitate dall’UE, tardano ad essere espletate. Invero, a seguito del superamento del regime totalitario e dell’entrata in vigore della Costituzione del 1948, con legge 20 maggio 1970, n. 300, il legislatore, allo scopo di dare piena attuazione a uno dei caposaldi portanti del nuovo ordinamento democratico, quello relativo ai principi di pluralismo e libertà di esercizio dei diritti dei lavoratori costituzionalmente sanciti, ha introdotto nell’ordinamento, tra le altre disposizioni, una complesso di regole fondamentale in tema di concreta applicazione del principio di libertà sindacale, che [continua ..]

3. Gli indici del superamento di fatto del r.d. n. 148/1931 nella legislazione più recente, pur in assenza di un’abrogazione espressa

Di questi interventi, le Sez. Un., con la decisione n. 15540/2016, tra quelli più incisivi, hanno infatti segnalato la legge 22 settembre 1960, n. 1054, che ha previsto per le aziende di modeste dimensioni, con meno di 26 dipendenti, l’operatività, in materia disciplinare degli autoferrotranviari, del regime privatistico; la trasformazione dell’azienda delle Ferrovie dello Stato prima in ente pubblico economico e poi in società per azioni; la legge 12 luglio 1988, n. 270, il cui art. 1, comma 2 ha stabilito che a decorrere dal novantesimo giorno dalla sua entrata in vigore “…le disposizioni contenute nel regolamento allegato al r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, ivi comprese le norme di legge modificative, sostitutive od aggiuntive a tale regolamento potevano essere derogate dalla contrattazione nazionale di categoria ed i regolamenti d’azienda non potevano derogare ai contratti collettivi”; l’art. 6, comma 17, del d.l. 20 maggio 1993, n. 148, convertito in legge 19 luglio 1993, n. 236, nel testo risultante dalla modifica introdotta dall’art. 7 del d.l. 23 ottobre 1996, n. 542, convertito in legge 23 dicembre 1996, n. 649, che ha aggiunto nell’art. 3 della legge 23 luglio 1991, n. 223, il comma 4 bis, il quale ha previsto che “le disposizioni in materia di mobilità ed il trattamento relativo si applicano anche al personale il cui rapporto sia disciplinato dal r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, che sia stato licenziato da imprese dichiarate fallite, o poste in liquidazione, successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge”; la c.d. privatizzazione del pubblico impiego con la connessa sua contrattualizzazione; la legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha sancito la possibilità, per gli enti locali, dì trasformare, con procedure semplificate, l’azienda “speciale” costituita ai sensi della legge n. 142/1990, in società per azioni. A fronte di questo avvicinamento legislativo della regolamentazione o del rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri al regime privatistico, come osservato dalle Sez. Un., è corrisposto un orientamento giurisprudenziale sempre meno ancorato al regime speciale previsto dal r.d. n. 148/1931 di cui è espressione emblematica la richiamata decisione del 13 gennaio 2005, n. 460 che, nel dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative alle sanzioni disciplinari [continua ..]

4. La questione della mancata nomina dei Consigli di Disciplina da parte delle Regioni e gli effetti di tale omissione. La posizione del Consiglio di Stato nel Parere 19 aprile 2000, n. 453

Sulla questione della nomina dei Consigli di Disciplina, si deve peraltro chiarire che già con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 84 erano state trasferite alle Regioni le funzioni amministrative relative al personale dipendente da imprese concessionarie di autolinee, sicché le funzioni di nomina dei Consigli di Disciplina, già attribuite ad organi dell’amministrazione centrale dello Stato, per effetto di tale modifica normativa, sono state trasferite alle Regioni. La Corte di cassazione, nelle sentt. nn. 12490/2015 e 855/2017 ha poi affermato la sopravvivenza dei Consigli di Disciplina. In particolare, la sent. n. 12490/2015 ha posto a fondamento della sopravvivenza, pur dopo l’art. 102, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 112/1998, il Parere dell’adu­nanza del Consiglio di Stato n. 453/2000 reso su quesito della Regione Lombardia concernente la corretta interpretazione degli artt. 54-58 del r.d. n. 1931/148. La norma dell’art. 102, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 112/1998, così recita: “Sono soppresse le funzioni amministrative relative: a) all’approvazione degli organici delle ferrovie in concessione; b) all’approvazione degli organici delle gestioni governative e dei bilanci delle stesse, all’approvazione dei modelli di contratti, alla nomina dei consigli di disciplina; c) all’autorizzazione alla fabbricazione dei segnali stradali”. Nel parere del 19 aprile 2000, n. 453, reso a seguito di un quesito formulato dalla Regione Lombardia che riguardava la possibilità di applicare la normativa generale dell’art. 7 Statuto dei lavoratori e le garanzie procedimentali ivi previste. il Consiglio di stato in realtà così ha affermato, in relazione all’art. 102 d.lgs. n. 1998/2012 e al testo della legge della regione Lombardia n. 1/2000 che ha, a sua volta soppresso le funzioni amministrative dei consigli di disciplina che, considerazioni di carattere sistematico inducono, infatti, a concludere che il legislatore abbia inteso sopprimere gli stessi Consigli di disciplina quali organi preposti alla irrogazione di sanzioni disciplinari, con conseguente abrogazione implicita di tutte le norme del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148 che postulino l’operatività di tali organi. Il massimo organo della giustizia amministrativa ha così sostenuto, che tutta la disciplina dettata dal r.d. n. 148/1931 in ordine all’attività [continua ..]

5. I dubbi di legittimità costituzionale degli artt. 53 e 54, r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, rispetto all’art. 3 Cost. e all’art. 7, legge 20 maggio 1970, n. 300

Ora, nel caso di specie, va in primo luogo osservato che la piena conservazione nell’applicazione di garanzie procedimentali specifiche ed ulteriori rispetto a quelle riconosciute alla generalità delle altre categorie di lavoratori in applicazione del­l’art. 7, legge 20 maggio 1970, n. 300, risulterebbe incompatibile con quanto previsto dall’ordinamento poiché genererebbe un’ingiustificata disparità di trattamento tra diversi lavoratori, prevedendosi un regime differenziato non più giustificato o giustificabile a vantaggio dei soli autoferrotranvieri. Ne costituisce palese indice, ad esempio, la previsione del penultimo cpv. del 2° comma dell’art. 53, laddove prevede che “alla relazione saranno allegati tutti gli atti concernenti il fatto, comprese le deposizioni firmate dai rispettivi deponenti o interrogati…”: a tal riguardo, infatti, secondo la giurisprudenza di legittimità, alla luce di quanto previsto dall’art. 7 della legge n. 300/1970 non è configurabile la sussistenza di un obbligo in capo al datore di lavoro di mettere a disposizione del lavoratore la documentazione aziendale relativa a i fatti contestati nel corso del procedimento disciplinare, al di fuori di quella necessaria per la puntuale contestazione dell’adde­bito [16]; tale principio è stato peraltro anche di recente ribadito dalla S.C. che, con sent. 20 novembre 2018, n. 29927, ha nuovamente affermato la tesi della non obbligatorietà della trasmissione dei documenti relativi alla contestazione disciplinare al lavoratore che ne faccia richiesta, anche in assenza di qualsivoglia chiarezza e specificità in ordine al contenuto della documentazione richiesta, con ciò chiarendo ad esempio che già uno degli aspetti su cui si fonda l’art. 53 r.d. n. 148/1931 è di fatto ampiamente superato dalle (altre) garanzie procedimentali riconosciute dall’art. 7, legge n. 300/1970. A ciò si aggiunga, peraltro, che l’art. 54, a sua volta, stride palesemente, per quanto riguarda il profilo di compatibilità costituzionale, anche con l’art. 39 Cost.: essa prevede infatti, “le punizioni per le mancanze di cui agli articoli 43, 44 e 45 sono inflitte con deliberazione del Consiglio di disciplina, costituito presso ciascuna azienda: 1° da un presidente, nominato dal direttore del Circolo ferroviario [continua ..]

6. Il superamento del r.d. n. 148/1931 e la funzione “ontologica” della previsione dell’art. 7, legge n. 300/1970 in ambito disciplinare

A tale proposito, d’altronde, osservato che una normativa diversa e di maggior favore si spiega unicamente alla luce degli eventuali accordi collettivi intervenuti successivamente alla sua entrata in vigore e non a disposizioni autoritative, come il r.d. n. 148/1931, relativamente a rapporti sorti nel vigore di un previgente sistema giuridico, andando a delineare, di volta in volta, le fattispecie relative all’individua­zione dei comportamenti ritenuti meritevoli di sanzione, all’individuazione dei termini per la valutazione degli stessi e all’applicazione delle relative misure sanzionatorie, nonché alle modalità per procedere all’accertamento dei fatti, che possono dunque variare da contratto collettivo a contratto collettivo, attraverso l’introdu­zione di disposizioni di migliorative, ma sempre nell’ambito dei principi e delle regole fissate dalla norma in quanto, una volta entrato in vigore il sistema di regole e garanzie di cui all’art. 7, legge n. 300/1970, che certamente introduce un sistema generalizzato (e non generale) di protezione, non ha alcuna logica ritenere che possa permanere un meccanismo che appare in palese contrasto con esso, stabilendo una procedura diversa e un meccanismo di regole che, di fatto, vìola il sistema di garanzie e tutele di cui all’art. 3 Cost. Ciò che occorre infatti evidenziare è che, la specificità del sistema di garanzie delineato dal r.d. n. 148/1931, aveva una sua logica spiegazione in quanto, nel sistema repressivo all’epoca vigente, privo di alcuna protezione, agli autoferrotranvieri era attribuito un sistema di regole di maggior favore, mentre invece, una volta entrato in vigore il sistema di regole e garanzie di cui all’art. 7, legge n. 300/1970, che certamente introduce un sistema generalizzato (e non generale) di protezione, non ha alcuna logica ritenere che possa permanere un meccanismo che appare in palese contrasto con esso, stabilendo una procedura diversa e un meccanismo di regole che, di fatto, vìola il sistema di garanzie e tutele di cui all’art. 3 Cost. E infatti, nel momento in cui è stato emanato il r.d. n. 148/1931 si vigeva in epoca storica totalmente diversa rispetto a quella attuale, nella quale mancava qualsiasi garanzia costituzionale per i lavoratori, pienamente giustificandosi dunque una tutela diversa e rafforzata per il personale del settore [continua ..]

7. Conclusioni. È necessario un intervento del legislatore che consenta di adeguare le norme in materia di lavoro degli autoferrotranvieri alla disciplina di diritto comune

Ma anche a tacere dei sollevati dubbi di costituzionalità delle norme applicabili alla fattispecie, va precisato in ogni caso che appare insostenibile anche la tesi, affermata da alcune Corti di merito, che la normativa dettata dagli artt. 53 ss. del r.d. n. 148/1931 costituirebbe tuttora, anche alla luce delle modifiche legislative e dell’avvento del sistema di garanzie successive all’entrata in vigore della Costituzione del 1948, una norma speciale, tale da delineare un sistema di regole maggiormente garantito, per il dipendente del settore autoferrotranviario, rispetto a quello di carattere generale introdotto dall’art. 7, legge 20 maggio 1970, n. 300, in attuazione delle previsioni di cui all’art. 2126 c.c. Tale tesi, difatti, non può essere seguita. Secondo una recente pronuncia di merito, invero, occorrerebbe osservare che “dal tenore dei primo otto commi dell’art. 53, emerge una chiara e differenziata scansione temporale (in ipotesi di mancanze passibili di retrocessione o destituzione) che delinea più fasi di una procedura maggiormente garantita per il dipendente del settore autoferrotranviario, rispetto a quella prevista dall’art. 7 della l. n. 300 del 1970”, principio senza dubbio corretto, che però va esaminato in una logica più ampia ed accurata, meritevole di ulteriori considerazioni. E difatti, secondo tale orientamento, in seguito all’entrata in vigore del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 102, comma 1, lett. b), si è posta la questione della totale soppressione, o meno, dei Consigli di disciplina, in relazione alla corretta interpretazione del r.d. n. 148/1931, artt. 54 e 58, in combinazione con la nuova disposizione ma la Suprema Corte di Cassazione ha chiarito che tale questione, tra molte incertezze, è stata risolta nel senso della persistenza dei suindicati Consigli di Disciplina per la generalità delle aziende di trasporto, salvo che per le gestioni governative, i cui Consigli sono stati considerati soppressi dalla disposizione in questione, richiamando a sostegno di tale pronuncia le decisione della S.C. Cass. n. 12490/2015, e da ultimo, della S.C. Cass. n. 12770/2019) [18]. Non vi è dubbio infatti che nell’attuale sistema normativo, anche tenuto conto delle peculiari ed estese garanzie procedimentali tenute in piedi dalla previsione dell’art. 7, legge n. 300/1970, la permanenza del Collegio di [continua ..]

NOTE