Il contributo esamina l'evoluzione delle politiche di contrasto alla povertà, con specifico riferimento alla disciplina istitutiva dell’Assegno di Inclusione e del Supporto per la Formazione e il Lavoro, introdotta dal d.l. n. 48/2023 e parzialmente modificata dalla legge di conversione (legge n. 85/2023), nel tentativo di far emergere gli elementi di continuità e di discontinuità rispetto agli istituti del Reddito e della Pensione di Cittadinanza, nonché allo scopo di avanzare una valutazione – allo stato attuale solo prospettica – in merito all’ade­guatezza delle nuove misure di fronteggiare i fenomeni di marginalità sociale.

SOMMARIO:

1. Le finalità della riforma - 2. AdI e SFL: le definizioni - 3. L’ambito soggettivo di applicazione e i requisiti di accesso al­l’AdI - 3.1. I requisiti oggettivi e lo stato di bisogno nella disciplina dell’AdI - 4. La prestazione economica - 5. L’inclusione attiva - 5.1. Le misure per l’inserimento lavorativo e i nuovi parametri di “congruità” delle offerte lavorative - 6. Gli incentivi per l’inserimento lavorativo - 7. Il Supporto per Formazione e il Lavoro - 8. Brevi considerazioni conclusive anche alla luce del (riconfermato) sistema sanzionatorio - NOTE

1. Le finalità della riforma

Il quadro delle misure nazionali finalizzate al contrasto della povertà si appresta a entrare in una nuova fase per effetto dell’annunciata soppressione del Reddito e della Pensione di Cittadinanza (d’ora in poi, rispettivamente, RdC e PdC), ancorché non immediata ma graduale, realizzata con il d.l. n. 48/2023 convertito in legge n. 85/2023, a distanza di soli quattro mesi dagli interventi contenuti nella legge di bilancio per il 2023 che avevano anticipato – attraverso la revisione della disciplina introdotta dal d.l. n. 4/2019 – gran parte delle caratteristiche dei nuovi sussidi, la cui entrata in vigore è stata differita al 1° gennaio 2024 per l’Assegno di Inclusione e al 1° settembre 2023 per il Supporto per la Formazione e il Lavoro (nel prosieguo, rispettivamente, AdI e SFL). Già ad una rapida scorsa delle disposizioni contenute negli artt. da 1 a 13, d.l. n. 48/2023 [1], l’impressione che si trae è che – al di là della discutibile scelta dello strumento tecnico, il decreto legge [2], come peraltro era già accaduto in occasione dell’introduzione del RdC [3] e – a dispetto dei proclami della campagna elettorale sulla scure che si sarebbe abbattuta sui percettori del RdC in caso di vittoria dell’at­tuale coalizione di governo, la riforma disegna, sì, una nuova geografia dei bisogn(os)i ritenuti meritevoli di (maggiore) tutela ma lascia inalterati una significativa parte dei vecchi confini, scegliendo di non invadere i territori del disagio delimitati dalle discipline previgenti del ReI e del RdC. «Tanto rumore per poco» è stato affermato [4]. In realtà, sarebbe errato liquidare le novità considerandole poco più che un’operazione di make-up del nomen e di qualche altro elemento caratterizzante le prestazioni regolate dal d.l. n. 4/2019: le modifiche ci sono state e, per certi aspetti, sono anche significative. Tuttavia, del reddito (e della pensione) di cittadinanza è scomparso solo il nome ma non la sostanza, sia pure entro i limiti e con le differenze di cui si dirà. Per rendersene conto è sufficiente soffermarsi brevemente sulle norme concernenti le risorse per finanziare le nuove misure: gli stanziamenti complessivi previsti per l’AdI e per il SFL (inclusi gli incentivi in caso di assunzione) sono di ammontare persino superiore a [continua ..]

2. AdI e SFL: le definizioni

La parziale discontinuità con la disciplina del RdC e della PdC la si può cogliere già dall’esame delle definizioni delle nuove prestazioni, sebbene essa risulti più marcata con riferimento al SFL data la sua prevalente caratterizzazione “occupazionale”. Occorre preliminarmente osservare che nonostante le differenze tra detto sussidio e l’AdI, le norme dettate per quest’ultimo risultano in gran parte applicabili al SFL per effetto degli espliciti rinvii ad esse, contenuti nell’art. 12, d.l. n. 48/2023, disposizione dedicata esclusivamente a tale seconda prestazione. Seguendo l’articolato del d.l. n. 48/2023, l’Assegno di Inclusione è definito dal­l’art. 1, comma 1, come «misura nazionale [al contempo, n.d.a.] di contrasto alla povertà, alla fragilità e all’esclusione sociale delle fasce deboli attraverso percorsi di inserimento sociale, nonché di formazione, di lavoro e di politica attiva del lavoro», denotandone il carattere polifunzionale. Il primo aspetto subito evidente è che l’AdI, diversamente dal RdC ex art. 1, comma 1, d.l. n. 4/2019, non è qualificato come livello essenziale delle prestazioni, verosimilmente perché, essendo definito come «misura nazionale», si è ritenuta non necessaria la riproposizione della formula contenuta nel d.l. n. 4/2019, invece ripresa nella definizione dei servizi attraverso cui realizzare i percorsi personalizzati di inclusione sociale e lavorativa disciplinati dall’art. 6 del d.l. n. 48/2023. Di ciò si trae conferma dall’art. 12-bis, d.l. n. 48/2023 introdotto in sede di conversione dalla legge n. 85/2023, che nel dettare specifiche disposizioni ai fini dell’attuazione delle misure di contrasto alla povertà regolate dalla normativa nazionale per le regioni a statuto speciale per le province autonome di Trento e di Bolzano, con particolare riferimento ai servizi per l’inclusione sociale e lavorativa, prevede che l’eventuale introduzione di sussidi locali debba essere comunicato al Ministero del lavoro affinché le stesse non siano computate nel reddito familiare ai fini dell’accesso, della quantificazione e del mantenimento del diritto all’AdI. Analoga previsione è stabilita per il SFL da altra disposizione [10]. Un secondo elemento di rilievo concerne la collocazione [continua ..]

3. L’ambito soggettivo di applicazione e i requisiti di accesso al­l’AdI

A conferma di quanto sostenuto in merito alla differente connotazione funzionale dei due nuovi sussidi, sebbene con formulazione che non brilla per linearità, l’art. 2, comma 1, d.l. n. 48/2023 riconosce l’AdI – si riporta testualmente – «a richiesta di uno dei componenti del nucleo familiare, a garanzia delle necessità di inclusione dei componenti di nuclei familiari con disabilità […] nonché dei componenti minorenni o con almeno sessant’anni di età», lasciando intendere che i nuclei che non hanno membri appartenenti alle «fasce deboli» (espressione utilizzata nella definizione ex art. 1, del decreto legge) non sono legittimati ad accedere al sussidio. Il criterio selettivo, dunque, è il medesimo utilizzato per definire i nuclei familiari esclusi dalla riduzione dei limiti di durata nella fruizione del RdC introdotti dalla legge n. 197/2022 [11]. Peraltro, in sede di conversione in legge, la platea dei nuclei destinatari è stata ampliata includendo anche quelli di cui facciano parte «componenti in condizione di svantaggio e inseriti in programmi di cura e assistenza dei servizi socio-sanitari territoriali certificati dalla pubblica amministrazione». Si tratta di persone che accedono ai servizi definiti dagli artt. 21-35, d.P.C.M. 12 gennaio 2017, che stabilisce i livelli essenziali di assistenza. Dai criteri di individuazione degli aventi diritto al sussidio [12] sembrerebbe emergere la volontà di ridurre l’ambito di intervento delle misure di contrasto alla povertà [13], limitandolo alle famiglie a rischio di marginalità sociale per via delle condizioni personali di uno o più componenti escludendo in tal modo i nuclei “afflitti” dal solo disagio economico. Tuttavia, le apparenze spesso ingannano. Infatti, la riduzione del bacino potenziale d’utenza dell’AdI rispetto a quello del RdC dovuto ai differenti criteri di individuazione degli aventi diritto viene compensata dal “transito” di una parte degli attuali beneficiari del reddito di cittadinanza nell’ambito applicativo del SFL, nonché dagli effetti del dimezzamento del requisito minimo della residenza, ridotto per l’AdI a un quinquennio, fermo restando quello degli ultimi due anni senza soluzione di continuità [14] e la residenza nel territorio nazionale al momento [continua ..]

3.1. I requisiti oggettivi e lo stato di bisogno nella disciplina dell’AdI

Benché la misurazione dello stato di bisogno prevista per l’accesso all’AdI riproduca, nella logica, quella già stabilita per il RdC, non mancano alcune significative differenze. In proposito, restano immutati il valore soglia dell’ISEE che deve essere inferiore a 9.360 euro [48] come pure la neutralità, ai fini del mantenimento del diritto al sussidio, di eventuali altri trattamenti funzionali alla lotta contro la povertà, come lo stesso RdC ovvero analoghe misure regionali [49]. Viene invece in parte innovata la determinazione del reddito familiare, regolata innanzitutto dall’art. 2, comma 2, lett. b, d.l. n. 48/2023. In via generale, come per il RdC, il reddito familiare deve essere inferiore a una soglia di euro 6.000 annui, moltiplicata per il corrispondente parametro della scala di equivalenza di cui al comma 4 dello stesso art. 2. L’incremento della soglia a 7.560 euro prevista ai fini dell’accesso alla Pdc è ammessa per l’AdI con riferimento a una platea più ristretta costituita dai nuclei familiari composti integralmente da soggetti di età pari o superiore a 67 anni ovvero da almeno un sessantasettenne e da altri componenti tutti in condizioni di disabilità grave o di non autosufficienza [50]. Altra innovazione concerne l’inclusione nel reddito familiare degli introiti derivanti dallo svolgimento di lavoro sportivo dilettantistico che sono esclusi dall’im­ponibile ai fini fiscali sino a 15.000 euro annui [51]. Non risulta invece confermato l’innalzamento della soglia a euro 9.360 nei casi in cui il nucleo familiare risieda in abitazione in locazione, sebbene tale condizione peggiorativa deve essere letta alla luce delle novità che investono i parametri della scala di equivalenza nonché la determinazione dell’ammontare del beneficio, che in parte ne ridimensionano la portata complessiva attraverso previsioni da cui scaturisce un effetto redistributivo in favore di altre categorie ritenute più deboli (e meritevoli di tutela), in genere coincidenti con contesti familiari complessi e per lo più caratterizzati o dall’assenza o dalla numericamente bassa presenza di componenti attivabili. Quanto all’ulteriore requisito dell’ammontare del reddito familiare vengono riconfermate gran parte delle regole già stabilite in materia di RdC [52] anche [continua ..]

4. La prestazione economica

La determinazione dell’ammontare AdI si basa su una scala di equivalenza significativamente innovata rispetto a quella stabilita per il RdC e la PdC. In linea generale, i coefficienti assegnabili ai componenti del nucleo per la determinazione della scala per la quale andrà moltiplicato il reddito familiare, vengono aumentati passando da due a sei [67] (fermo restando quello per il primo componente in ambo le scale pari a 1), con marcate differenziazioni in ragione delle caratteristiche del singolo componente familiare e con l’innalzamento dei tetti di 0,1 punti essendo i valori massimi previsti per l’Assegno d’inclusione fissati a 2,2 quello ordinario e a 2,3 in caso di presenza di persone in condizione di disabilità grave ovvero di non autosufficienza [68]. Peraltro, in sede di conversione in legge del d.l. n. 48/2023, è stato inserito un coefficiente specifico per i componenti adulti in condizione di disagio «bio-psico-sociale» inseriti in programmi di assistenza socio-sanitaria certificati dalla pubblica amministrazione [69], coerentemente con l’amplia­mento dei nuclei familiari beneficiari introdotto dalla legge n. 85/2023 (supra § 3). La contestuale riduzione del parametro associato alla presenza di figli minori (per il RdC è pari a 0,2) e la scomparsa di quello per i componenti maggiorenni incluso il secondo genitore (0,4 per il RdC) salvo che non si tratti di un sessantenne ovvero di soggetto con carichi di cura, unitamente all’introduzione di un coefficiente specifico per disabili e non autosufficienti pari a 0,5 (non previsto per il RdC), determina un ammontare della prestazione mediamente superiore in favore dei nuclei con persone in simili condizioni di fragilità o di svantaggio a netto discapito dell’entità di quella spettante alle famiglie con “soli” figli minori ritenute a minor rischio di povertà e/o di esclusione. Una simulazione degli effetti è riportata nella nota di accompagnamento al d.d.l. A.S. 685 di conversione del d.l. n. 48/2023 (p. 8). Peraltro, si segnala che ai sensi dell’art. 2, comma 5, d.l. n. 48/2023, nella scala di equivalenza non sono conteggiabili i componenti per tutto il periodo in cui risiedono in strutture a totale carico pubblico ovvero per i quali la continuità residenziale è l’assenza dal territorio italiano per periodi superiori a due mesi [continua ..]

5. L’inclusione attiva

Esaminati i profili economici del nuovo sussidio finalizzati a limitare il disagio occorre ora soffermarsi sull’analisi della strumentazione predisposta per favorire l’abbandono di quella condizione e, ove possibile, la prevenzione. Questa duplice finalità è affidata alle misure di partecipazione attiva che, al di là del nomen, non risultano particolarmente rinnovate (salvo quanto si dirà a proposito del SFL), se non altro perché la disciplina dell’AdI può giovarsi dell’esperienza maturata durante l’era del RdC e – ed è l’aspetto più significativo – soprattutto di un apparato di servizi per l’impiego rafforzato in termini di organico, di prestazioni e di misure se si considerano gli interventi in corso di realizzazione mediante il GOL. In via generale, al di là dei profili procedurali, si può affermare che il percorso di attivazione previsto per l’AdI ricalca a grandi linee quello previsto per i beneficiari del RdC quando la condizione di disagio ha origine multifattoriale, essendo previsto come primo step dell’avvio delle attività di inclusione la «valutazione multidimensionale dei bisogni del nucleo familiare» effettuata dai servizi sociali anche al fine di individuare, all’esito di questo fondamentale passaggio, i componenti del nucleo familiare di età compresa nella fascia 18-59 anni, attivabili al lavoro (supra § 3.) e, come tali, da inviare ai centri per l’impiego ovvero ai soggetti accreditati ai sensi della disciplina in materia di servizi per il lavoro per la sottoscrizione del patto di servizio personalizzato [73]. Tralasciando l’esame dell’architettura informatica di supporto arricchita di un nuovo “Sistema Informativo lato sensu per il lavoro” con funzioni analoghe a quelli che l’hanno preceduto [74], qui ci si limita a rilevare le differenze rispetto alla prima impostazione della disciplina relativa al RdC, nella quale tutto il complesso sistema per l’inclusione lavorativa poggiava sui servizi pubblici per l’impiego, le cui conclamate inefficienze indussero il Governo – anche per cercare una soluzione compromissoria all’esito del mancato coinvolgimento diretto delle regioni nella definizione dei contenuti del provvedimento che toccavano alcune delle competenze a esse attribuite dal Titolo V [continua ..]

5.1. Le misure per l’inserimento lavorativo e i nuovi parametri di “congruità” delle offerte lavorative

Quanto all’inserimento lavorativo, detto dei criteri di individuazione dei soggetti attivabili [90], la determinazione delle misure di cui l’interessato beneficerà avviene in sede di sottoscrizione del PSP, che dovrà essere effettuata entro 60 giorni dalla data in cui i servizi sociali procedono ad avviarlo ai CPI ovvero ai servizi accreditati [91]. Riguardo ai contenuti del patto, il richiamo esplicito all’art. 20, d.lgs. n. 150/2015, permette di ritenerne recepite le indicazioni in merito ivi previste oltre alla possibilità espressamente stabilita di adesione ai percorsi formativi del programma GOL [92], considerando, tuttavia, che il PSP costituisce articolazione di un più complesso percorso di inclusione sociale definito in sede di analisi multidimensionale e, dunque, potrebbe prevedere attività in parte differenti da quelle che in genere ne costituiscono oggetto, specie se, in presenza di situazioni di bisogno complesso, sarà necessario realizzare dei raccordi con gli eventuali sostegni aggiuntivi (v. supra § 5). A segnare una marcata discontinuità con quanto già stabilito per i beneficiari del RdC, è la ridefinizione dei criteri dell’offerta di lavoro. Per i destinatari dell’AdI e del SFL, infatti, oltre all’estensione della regola già introdotta con la legge di bilancio per il 2023 per i percettori del RdC, in virtù della quale l’area del legittimo rifiuto era stata azzerata prevedendosi la decadenza in caso di mancata adesione a una sola un’offerta di lavoro “congrua”, con un’opera­zione di restyling anche testuale (scompare l’impiego dei termini “congruo” e “congruità”), si introducono criteri che ampliano la “qualità” delle occasioni lavorative non declinabili (o meglio, rifiutabili al prezzo della perdita del sostegno economico). La materia è regolata dall’art. 9, d.l. n. 48/2023, dalla cui lettura emerge che il beneficiario dell’assegno d’inclusione (e del SFL) è tenuto ad accettare un’offerta di lavoro a tempo indeterminato, anche part-time purché l’orario non sia inferiore al 60% di quello a tempo pieno e retribuzione non inferiore a quella stabilita dai contratti collettivi ex art. 51, d.lgs. n. 81/2015, ovunque ubicata nel territorio nazionale senza limiti di [continua ..]

6. Gli incentivi per l’inserimento lavorativo

L’approdo al lavoro dei beneficiari dell’AdI viene promosso anche attraverso la revisione degli incentivi finalizzati alle assunzioni. Nulla di innovativo sul piano sistematico ma, comunque, in evidente discontinuità da quanto stabilito nella disciplina del RdC. Gli incentivi disciplinati dall’art. 10, d.l. n. 48/2023, possono essere distinti in tre gruppi in ragione dei soggetti a cui sono destinati. Il primo gruppo è costituito dagli incentivi in favore dei datori di lavoro che assumono direttamente percettori dell’Assegno d’inclusione e sono di due tipi distinti in ragione della tipologia contrattuale utilizzata. Il primo di essi è l’esonero contributivo integrale (ad esclusione dei premi assicurativi Inail) per un periodo massimo di dodici mesi, in favore dei datori di lavoro che assumono un beneficiario di AdI a tempo indeterminato, pieno o parziale, o con contratto di apprendistato, nel limite massimo di 8.000 euro annui, riparametrato su base mensile e con obbligo di restituzione dell’intera agevolazione in caso di licenziamento in assenza di giusta causa o di giustificato motivo nei 24 mesi (e non più 36 [113]) successivi all’assun­zione [114]. Le differenze con il preesistente incentivo previsto dall’art. 8, d.l. n. 4/2019, non attengono tanto all’entità che ora è stabilita ripartendo, come detto, su base mensile il tetto massimo annuale [115], quanto alla durata che per il RdC è fissata tra un minimo di 5 mensilità e un massimo costituito dal periodo residuo di fruizione del sussidio fino al raggiungimento dei 18 mesi e, invece, nella disciplina dell’AdI è stabilita in misura fissa pari a dodici mesi, tuttavia, per esplicita previsione, cumulabili con altri incentivi, tra cui quello da ultimo previsto dalla legge di bilancio per il 2023 in favore degli under 36 e delle donne, di durata tripla rispetto a quella prevista dalla disposizione in materia di AdI [116]. Tale previsione se da un lato è coerente con la finalità di promuovere l’occupazione dei giovani e delle donne, dall’altro lato dispiega la propria maggiore utilità per categorie diverse e, precisamente, verso i percettori dell’Assegno d’inclusione di genere maschile e in fascia d’età over 36 anni, in quanto per le prime due tipologie di soggetti gli incentivi stabiliti in via [continua ..]

7. Il Supporto per Formazione e il Lavoro

A decorrere dal 1° settembre 2023, diventerà operativa la seconda misura per il contrasto alla povertà e all’esclusione sociale introdotta dal d.l. n. 48/2023, dalla cui denominazione si evince la chiara finalità di inserimento lavorativo che essa persegue quale canale di emancipazione. Sebbene l’accesso al SFL [127] sia assoggettato come per l’AdI a requisiti reddituali e patrimoniali indicativi di una condizione di indigenza, esso se ne differenzia per la platea di destinatari e per il fatto che si caratterizza come misura riconosciuta al singolo e non al nucleo familiare, che tuttavia, non costituisce fattore del tutto irrilevante. Con una previsione da accogliere con favore, è stato stabilito che tra le misure attivabili nell’ambito del SFL, oltre ai progetti utili alla collettività, rientri anche il servizio civile universale ex d.lgs. n. 40/2017, con la possibilità che i bandi annuali degli enti attuatori riservino a tal fine una quota integrativa dei posti disponibili. Si tratta di una previsione che riprende quanto già era stato realizzato nel­l’ambito del programma Garanzia giovani e che, in vista delle potenzialità dell’e­conomia sociale, può costituire un utile canale di approdo occupazionale verso i mercati del lavoro non mercantile o industriale. La diversa funzione del SFL rispetto all’AdI la si evince, come anticipato, anche dai requisiti soggettivi richiesti per accedervi: i potenziali beneficiari sono infatti i componenti dei nuclei familiari, di età compresa tra 18 e 59 anni, con un valore dell’ISEE familiare non superiore a euro 6.000 annui, che privi delle caratteristiche di eleggibilità per beneficiare dell’Assegno di inclusione [128]. A parte il più basso tetto ISEE rispetto a quello fissato dalla disciplina dell’AdI, la carenza dei requisiti per l’accesso all’Assegno si riferisce all’assenza nella compagine familiare di soggetti o in condizione di “fragilità sociale” individuati dall’art. 2, comma 1, del decreto. Di contro, è necessario il possesso degli stessi requisiti previsti per l’AdI in merito a cittadinanza, soggiorno e residenza, di quelli reddituali e patrimoniali (eccettuato quello relativo all’ISEE familiare massimo), di carattere personale relativamente al­l’assenza di provvedimenti di [continua ..]

8. Brevi considerazioni conclusive anche alla luce del (riconfermato) sistema sanzionatorio

Al termine dell’esame condotto è possibile svolgere alcune riflessioni, partendo dalla considerazione delle disposizioni di carattere sanzionatorio, che sin dall’intro­duzione del RdC, costituiscono l’ambito più controverso della materia, per effetto di campagne mediatiche talvolta denigratorie e demonizzanti che hanno attirato (a torto o a ragione) l’attenzione dell’opinione pubblica. Anche il dibattito scientifico ha mostrato particolare interesse per tale profilo, come dimostrano alcuni studi specificamente condotti proprio sul consistente impianto sanzionatorio che connota la disciplina del RdC [140]. Le previsioni che regolano i profili qui esaminati ex d.l. n. 48/2023, ricalcano in larga parte quelle di cui al d.l. n. 4/2019, anche per quanto concerne le due specifiche ipotesi di reato consistenti nella produzione – in sede di richiesta di accesso alla misura – di documentazione falsa o attestante cose non vere nonché di omissione di comunicazioni relative a variazioni da cui dipende la rimodulazione del beneficio economico ovvero il mantenimento del diritto, regolate dai primi due commi dell’art. 8, d.l. n. 48/2023, di formulazione identica all’art. 7, commi 1 e 2, d.l. n. 4/2019, sebbene – come già rilevato trattando dei requisiti soggettivi (supra § 3.) – con un ampliamento dei reati per i quali la condanna definitiva preclude l’accesso all’AdI o, se successiva, implica la decadenza dal beneficio, essendo compresi nella disciplina dei nuovi sussidi tutti i delitti che comportino la pena detentiva non inferiore a un anno, quand’anche scontata con le misure alternative ex art. 20-bis, c.p. [141]. Al di là del dettaglio delle (poche) differenze tra le discipline del 2019 e del 2023, qui preme sottolineare che le disposizioni in materia di AdI non sembra abbiano apportato novità significative, emergendo ancora incertezze in merito alle conseguenze del comportamento irresponsabile di un componente, non essendo chiaro se esse si ripercuotano sull’intero nucleo familiare o solo sul condannato. La riconferma delle previsioni che a fronte di condanne non definitive [142] prevedono la mera sospensione dell’erogazione del sussidio nei soli confronti dell’interessato potrebbe deporre nel senso di una ricaduta della decadenza esclusivamente nei riguardi del componente coinvolto nelle [continua ..]

NOTE