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Prime osservazioni sulla direttiva europea sul salario minimo

Giuseppe Sigillò Massara, Professore associato di Diritto del lavoro – Università degli Studi Link Campus University

Ricostruito il dibattito e le proposte nazionali in tema di salario minimo, il saggio esamina la recente Direttiva relativa ai salari minimi adeguati nell’Unione europea, approvata in via definitiva, ma non ancora pubblicata in Gazzetta ufficiale. In particolare, dopo averne approfondito i contenuti, il contributo si propone di valutare l’impatto della stessa sull’ordi­namento italiano.

Parole chiave: retribuzione – salario minimo – Unione europea.

First remarks on the directive on adequate minimum wages in the European union

The essay recognizes the debate and the national proposals on the subject of minimum wages, and, examines the Directive on adequate minimum wages in the European Union, recently approved, but not yet published in the EU Official Journal. In particular, after an investigation about its contents, the contribution aims to evaluate the impact of the same on the Italian legal system.

Keywords: salary – minimum wage – European Union.

Sommario:

1. Premessa: da dove siamo partiti - 2. Le “italiche vie” al salario minimo legale: timori e vincoli - 2.1. Segue: le proposte in discussione - 3. La dimensione comunitaria - 3.1. Segue: il quadro delle disposizioni comuni - 3.2. Segue: incentivi e sostegno all’autonomia collettiva - 3.3. Segue: i Paesi con salari minimi legali - 3.4. Segue: le disposizioni orizzontali - 4. Conclusioni - NOTE


1. Premessa: da dove siamo partiti

È osservazione diffusa quella secondo cui l’assenza nel nostro Paese di una misura di determinazione del salario minimo legale sia una situazione condivisa con pochi altri partner europei [1]. Si tratta di una opzione legislativa che risponde a una precisa opzione di diritto fatta propria in senso all’Assemblea Costituente, allorquando fu respinta la proposta del deputato Bibolotti di integrare il precetto di cui al primo comma dell’art. 36 della Costituzione con una delega al legislatore per l’individuazione della misura del salario minimo [2]. Nel disegno dei Costituenti, in effetti e pur senza una presa di posizione inequivoca [3], appariva chiara la scelta di affidare alla competenza dell’autonomia collettiva la determinazione della “giusta” retribuzione per il tramite del meccanismo declinato dal successivo art. 39 di estensione generalizzata dell’efficacia della contrattazione nazionale. E, nonostante la mancata attuazione di tale meccanismo previsto dalla Carta costituzionale, la scelta operata nel secondo dopoguerra si è, almeno per un lungo periodo di tempo, dimostrata largamente vincente e capace, anzi, di divenire un efficacie strumento di diffusione e promozione della contrattazione collettiva di diritto comune. In particolare, grazie all’interpretazione offerta dalla dottrina e dalla giurisprudenza [4], le tariffe negoziate dalla contrattazione collettiva hanno finito con l’essere sottratte a un controllo in ordine alla conformità rispetto al parametro di cui all’art. 36 Cost., divenendo, invece, esse stesse – nel loro livello minimo – la misura della congruità, rectius della sufficienza e proporzionalità delle retribuzioni effettive, dovendo intendersi che l’«esistenza libera e dignitosa» menzionata nella norma costituzionale fosse quella consentita al lavoratore e alla sua famiglia da un trattamento conforme a quanto previsto dal contratto collettivo nazionale di settore [5]. Ciò ha consentito alla giurisprudenza di svolgere un importante ruolo di sostegno alla diffusione della contrattazione collettiva, allontanando, di fatto, o meglio rinviando la necessità di un intervento legislativo sui minimi salariali, non imposto (ma nemmeno precluso) dalla norma costituzionale. Sicché, in Italia, come già negli altri Stati ad “ampia [continua ..]

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2. Le “italiche vie” al salario minimo legale: timori e vincoli

Se le considerazioni circa “l’insufficienza del modello sindacale della retribuzione sindacale sufficiente” sin qui espresse appaiono largamente condivise, lo stesso non può certamente dirsi in riferimento alle possibili soluzioni [12]. Il tema, in effetti, è complesso e scivoloso e investe il delicato rapporto tra gli artt. 36 e 39, Cost., in particolare, in relazione ai profili di libertà di azione collettiva anche nella determinazione della misura minima della retribuzione. Il timore, espresso specialmente dalle organizzazioni sindacali, è quello per cui la determinazione legale di una misura minima di salario, finisca con il depotenziare il loro ruolo acquisitivo, finendo con l’appiattire l’attività di contrattazione salariale sul livello fissato dal legislatore, o, in difetto, con il favorire una fuga dalla applicazione del contratto collettivo acquisitivo che diventerebbe eccessivamente oneroso rispetto al minimo legale [13]. Sul piano sistematico, poi, è stato prospettato come sia da dubitare circa la legittimità di un intervento di normazione primaria che fissi il livello della retribuzione sufficiente che operasse in maniera uniforme e fissa, prescindendo dal settore di riferimento e, quindi, dal coinvolgimento delle parti sociali. Al di là dell’effettivo appiattimento settoriale che si realizzerebbe, infatti, una siffatta opzione omette di considerare che il referente costituzionale non impone solo il livello della sufficienza, ma anche quello della proporzionalità [14]. Sicché, assai maggior consenso hanno riscontrato quelle proposte che, in senso più fedele alla tradizione delle relazioni industriali italiane e alla loro logica autonomistica, prospettano un utilizzo “sinergico” della fonte legale e della fonte contrattuale, attribuendo una sorta di efficacia generalizzata ai trattamenti retributivi tabellari previsti dai contratti collettivi stipulati dalle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Tali opzioni, infatti, sono maggiormente conformi alla necessità di salvaguardare la capacità dei contratti di categoria di governare la scala salariale secondo le differenti professionalità [15]. In questa prospettiva, tuttavia, l’attenzione degli interpreti e degli operatori si dovrebbe spostare sulla selezione degli attori [continua ..]

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2.1. Segue: le proposte in discussione

I vincoli e i timori da ultimo ricordati, peraltro, non hanno impedito che nel recente passato si siano succeduti ripetuti tentativi di intervento da parte del legislatore italiano. Pur nell’economia del presente contributo, tra questi deve senz’altro segnalarsi la delega legislativa contenuta nell’art. 1, comma 7, lett. g), legge 10 dicembre 2014, n. 183 [20], con cui, in via sperimentale e comunque limitatamente ai settori non coperti da contratti collettivi stipulati comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, si demandava al Governo l’emanazione di un decreto legislativo volto all’introduzione di un compenso minimo orario, valevole per i lavoratori subordinati e, «ai fini del loro superamento», per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa. La determinazione della misura del salario minimo orario sarebbe dovuta passare per una consultazione con le parti sociali, individuate, ancora una volta sulla base della loro rappresentatività comparata. Il modello declinato nella delega, in sostanza, mirava a realizzare un modello duale, nel quale i contratti collettivi avrebbero continuato a regolare in modo autonomo la materia salariale, ma, a chiusura del sistema, sarebbe stato prevista una sorta di “trattamento di garanzia” (determinato con il coinvolgimento delle parti sociali) destinato ai settori privi di riferimenti contrattual-collettivi. Sennonché, proprio l’ambito di operatività del potenziale decreto legislativo ha sollevato più di una perplessità tra gli operatori e la dottrina: si è infatti osservato nello scenario delle relazioni industriali italiane non paiono rinvenirsi veri e propri settori “privi” di contrattazione collettiva; anzi, come detto, le criticità del sistema sono legate, tra l’altro, alla moltiplicazione di accordi collettivi [21]. Sotto altro profilo, poi, la delega legislativa appariva lacunosa anche in ordine alle modalità di determinazione della misura legale della retribuzione oraria, completamente rimesse alla volontà dell’esecutivo, fatto salvo un generico coinvolgimento delle parti sociali, peraltro, già fortemente critiche nei confronti del Governo allora in carica. Non stupisce, quindi, che nonostante l’indubbio attivismo legislativo che ha caratterizzato il biennio 2014/2015 in ambito lavoristico, la delega non abbia [continua ..]

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3. La dimensione comunitaria

Il dibattito italiano, ovviamente, non si è svolto nel “vuoto pneumatico”. Anzi, mentre nel Paese si svolgeva un confronto a tratti aspro e a tratti “sonnacchioso”, l’Unione europea si interrogava circa la possibilità di un intervento di coordinamento salariale: già il 17 luglio 2019, in occasione del suo insediamento, la Presidente della Commissione europea aveva preannunciato l’intenzione di approntare un quadro generale finalizzato alla garanzia a favore dei lavoratori di un salario minimo [32]. Alle intenzioni aveva, quindi, fatto seguito un vivace dibattito in ordine alla competenza comunitaria in ordine a un possibile intervento in materia retributiva, atteso che l’art. 153, par. 5, TFUE, esclude la possibilità per il diritto eurounitario di emanare direttive aventi a oggetto la misura dei compensi garantiti negli Stati membri [33]. La soluzione per una azione da parte della Commissione è venuta proprio da questa istituzione che, nel presentare la propria proposta di Direttiva relativa ai salari minimi adeguati nell’Unione europea (COM (2020) 682), ha audacemente [34] sostenuto di non avere agito al di fuori delle proprie competenze, atteso che non si è scelto di definire un salario minimo europeo, imponendo una misura comune valevole nel territorio europeo. Diversamente, come autorevolmente sostenuto, la competenza sulla base della quale la Commissione ha inteso proporre la propria Direttiva è contenuta nell’art. 153, par. 1, lett. b), del TFUE, laddove si stabilisce che l’Unione sostiene e completa l’azione degli Stati membri nel settore delle condizioni di lavoro, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Sicché, riduttivo «considerare la direttiva proposta semplicemente una direttiva sul “salario minimo”», specie laddove si consideri che «la prima, e forse più importante, misura stabilita dalla Commissione prevede la promozione della contrattazione collettiva “sulla determinazione dei salari” (articolo 4), e non sulla determinazione dei minimi salariali» [35]. Sulla proposta della Commissione si è formato subito il consenso del Parlamento europeo che, il 25 novembre 2021 ha approvato il mandato concordato dalla Commissione per l’occupazione e gli affari sociali per procedere a negoziare con il [continua ..]

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3.1. Segue: il quadro delle disposizioni comuni

Come anticipato, la Direttiva non include direttamente la fissazione della misura del salario minimo, ma, più coerentemente rispetto alle norme del TFUE, mira a stabilite un quadro di riferimento unitario, allo scopo certamente di contrastare fenomeni di dumping salariale tra gli Stati membri, ma anche e soprattutto di assicurare «Migliori condizioni di vita e di lavoro, anche attraverso salari minimi adeguati, apportano vantaggi sia ai lavoratori sia alle imprese dell’Unione e sono un presupposto fondamentale per conseguire una crescita inclusiva e sostenibile», nonché «l’equità del mercato del lavoro dell’UE» (considerando n. 6, ma v. anche i considerando 15, 18 e 19). Seppur le modalità con cui conseguire tale obiettivo sono largamente lasciate agli Stati membri, la Commissione ha individuato due principali strumenti di attuazione degli obiettivi indicati: il primo rappresentato dalla promozione a tratto generale della contrattazione collettiva, che, laddove sufficientemente diffusa, è ritenuta idonea a produrre salari minimi più elevati e adeguati e ridurre le disuguaglianze [38]. L’altra modalità è invece riferita agli Stati che hanno già fissato per via legislativa minimi salariali, per i quali sussiste un (implicito) “timore” di inadeguatezza dei livelli predeterminati: prevale, in questa prospettiva, la lettura della Direttiva come strumento per evitare la concorrenza sleale tra i Paesi comunitari. Si tratta, dunque, di una regolamentazione a “geometria variabile” [39], in cui, tuttavia, è dato riscontrare alcuni elementi di comunanza, primo tra tutti il campo di applicazione. A mente dell’art. 2 della proposta, infatti, la regolamentazione del salario minimo è destinata a incidere sulla situazione dei workers, che nella traduzione italiana sono identificati nei «lavoratori dell’Unione che hanno un contratto di lavoro o un rapporto di lavoro quali definiti dal diritto, dai contratti collettivi o dalle prassi in vigore in ciascuno Stato membro». C’è da chiedersi, pertanto, se sulla base di tale definizione il campo di applicazione dell’intervento comunitario possa essere esteso oltre l’area del lavoro subordinato. La risposta sul punto pare essere positiva. Il concetto comunitario di workers, infatti, richiama non solo [continua ..]

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3.2. Segue: incentivi e sostegno all’autonomia collettiva

Come anticipato, il primo gruppo delle disposizioni contenute nella Direttiva contiene previsioni che – in linea con i considerando nn. 18 e 19 – sono finalizzate a sostenere il ruolo della contrattazione collettiva nella determinazione della misura minima del salario, promuovendo misure statali finalizzate ad «aumentare la copertura della contrattazione collettiva» (art. 4, par. 1). La scelta del legislatore comunitario non è quella di imporre né una riserva di competenza per la contrattazione collettiva nella determinazione del salario minimo legale, né quella di imporre l’efficacia erga omnes ai contratti collettivi (art. 1, par. 4). Differentemente, la Direttiva, con un approccio minimalista di soft law, mira a diffondere la contrattazione collettiva, nella consapevolezza che uno tra i principali fini della stessa è proprio quello della determinazione della misura del salario. Ne deriva una disciplina differenziata in ragione del tasso di diffusione (o di copertura) della forza lavoro da parte dei contratti collettivi: per tutti gli Stati membri, infatti, si prescrive l’adozione – in consultazione con le stesse parti sociali – di strumenti promozionali «della capacità delle parti sociali di partecipare alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari a livello settoriale o intersettoriale», nonché di procedure che favoriscano le negoziazioni in materia salariale tra i soggetti collettivi (art. 4, par. 1). A ciò si aggiunge, a tutela della genuinità della contrattazione, l’obbligo di introdurre misure di protezione contro le discriminazioni e le interferenze (anche da parte della amministrazione), eventualmente attuate in ragione delle negoziazioni volte alla determinazione della misura delle retribuzioni. Insomma, un contenuto assai poco prescrittivo (almeno per il nostro Paese), ma certamente giustificato in ragione delle evidenze maturate in sede di preparazione della Direttiva che dimostrano come proprio la diffusione della contrattazione collettiva rappresenti un argine importante alla diffusione dei bassi salari e di minimi adeguati. Certo, tale ultima constatazione pone due ulteriori questioni che non sono direttamente affrontate dalla Direttiva: la prima è relativa al fatto che, nei Paesi in cui la garanzia è rimessa unicamente alla contrattazione collettiva, alcuni lavoratori [continua ..]

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3.3. Segue: i Paesi con salari minimi legali

La verifica empirica in ordine alla circostanza per cui l’inadeguatezza dei salari minimi investe, anzitutto (e paradossalmente), quegli Stati in cui la misura dei salari minimi è fissata ex lege, nei quali si riscontra diffusamente l’insufficienza della determinazione legale [46], ha fatto sì che proprio a questi fossero destinate le misure più corpose e più puntuali (prescrittive, verrebbe da dire) della Direttiva. In particolare, si chiede a questi Paesi di approntare meccanismi di determinazione e aggiornamento della misura delle retribuzioni minime basate su criteri stabili e chiari, coerenti con gli obiettivi di garanzia di condizioni di vita e lavoro dignitose, promozione della coesione sociale, della convergenza verso l’alto dei compensi e riduzione delle discriminazioni di genere (art. 5, par. 1-3). La Commissione ha inteso anche indicare i criteri nazionali che – ferma la loro puntuale definizione in accordo alle prassi nazionali – devono essere considerati nella determinazione dei salari minimi: il potere d’acquisto dei salari minimi, il livello generale dei salari lordi e la loro distribuzione, il tasso di crescita dei salari lordi e l’andamento della produttività del lavoro. Sebbene, la Direttiva si preoccupi ripetutamente di ribadire come la stessa non intenda imporre una misura del salario minimo legale, nell’art. 5 è contenuta anche una indicazione di massima in questo senso, disponendo, in particolare, che il valore indicativo per la determinazione del salario minimo possa essere fissato nel 60% del salario mediano e nel 50% del salario medio. Si tratta, invero, di una indicazione che, nel rispetto delle prerogative degli Stati membri, prende la forma di una “possibilità-parametro”; tuttavia, la autorevolezza della fonte e le considerazioni circa l’inadeguatezza dei salari minimi legali in alcuni dei Paesi europei che li fissano al di sotto di tali soglie già ricordata nella Relazione di accompagnamento della Direttiva [47], induce a ritenere che proprio questo sarà il livello su cui si collocheranno le future determinazioni nazionali di coloro che saranno investiti dalla disposizione. Il governo delle modalità di determinazione e aggiornamento del salario minimo legale, così come eventuali misure di modulazione dello stesso in relazione a specifiche coorti di lavoratori o [continua ..]

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3.4. Segue: le disposizioni orizzontali

L’implementazione delle previsioni contenute nella Direttiva è garantita anche da alcune disposizioni definite “orizzontali”. Sebbene non particolarmente innovativa per la situazione italiana, tra queste va segnalata certamente la previsione contenuta all’art. 9, che fa riferimento all’obbli­go di conformazione ai salari minimi stabiliti dalla contrattazione collettiva o ai salari minimi legali, ove esistenti, imposto agli operatori economici che intendono partecipare ad appalti pubblici. Si diceva non innovativa per il panorama normativo italiano, in quanto già il codice degli appalti contiene alcune disposizioni per così dire anti-dumping, che impongono all’appaltatore l’obbligo di applicare il contratto leader, nell’ambito del settore e della zona geografica in cui si eseguono le prestazioni, quale condizione per l’affidamento dell’appalto (art. 30, comma 4, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50); tuttavia, certamente utile in quanto risolve in modo chiaro e definitivo la questione della compatibilità della disposizione nazionale rispetto al diritto comunitario, messa in dubbio in riferimento alle note pronunce nei casi Rüffert (C-346/2006), Bundesdruckerei GmbH (causa C-549/2013) e RegioPost GmbH & Co. KG (C-115/2014) [49]. Maggiore impatto hanno, invece, le previsioni in tema di monitoraggio della copertura sindacale e della adeguatezza dei salari minimi eventualmente regolati. A questo scopo, la Direttiva impone agli Stati membri di comunicare annualmente alla Commissione alcuni dati ritenuti essenziali – differenziati a seconda che si tratti di sistemi in cui il salario minimo è determinato per via legale o sistemi a “copertura sindacale” – e finalizzati all’accertamento dell’efficacie attuazione della regolamentazione europea (art. 10). Tra questi, almeno per l’Italia, assume una specifica rilevanza la previsione che impone una raccolta di dati relativi ai lavoratori non coperti dalla contrattazione collettiva, da riferire in forma disaggregata per genere, età, condizioni di salute, dimensioni dell’impresa e settore. Si tratta, infatti, di informazioni che non risultano oggi disponibili e che, invece, consentirebbero l’adozione di misure mirate destinate ai lavoratori o ai gruppi di lavoratori effettivamente a rischio di [continua ..]

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4. Conclusioni

Andando a tracciare qualche sintetica considerazione conclusiva, l’impressione è che “la montagna abbia partorito un topolino”. In altre parole, i contenuti della Direttiva potranno avere una incidenza assai limitata specie in Italia, dove il tasso di copertura da parte della contrattazione collettiva appare abbondantemente sufficiente a escludere il nostro Paese dalla necessità di implementare profondi cambiamenti nelle modalità di determinazione del salario. Ma un discorso analogo, a ben vedere, sembra potersi estendere anche alla situazione degli altri Stati membri: l’approccio soft adottato dalla Commissione, in effetti, sembra lasciare così largo spazio alle determinazioni nazionali da risultare assai poco incisivo. Pesa, credo, in questo quadro la mancata definizione a livello comunitari della nozione di “adeguatezza” del salario minimo: la Direttiva e la Relazione di accompagnamento, infatti, fanno riferimento a tale adeguatezza solo in termini di comparazione rispetto alla situazione dei lavoratori nazionali. Si tratta, dunque, di un concetto evanescente e per lo più rimesso alla buona volontà degli Stati membri. Quella della Commissione, dunque, appare una iniziativa a valenza più politica che giuridica, la cui portata potrà essere valutata sol a valle dell’attuazione che intenderanno darne i Paesi coinvolti. Un’ultima notazione, infine, riguarda la inapplicabilità della Direttiva nei confronti dei lavoratori autonomi e il problema del lavoro irregolare. Si tratta di due enormi limiti a una qualunque regolamentazione legale dei minimi salariali. Per i lavoratori non subordinati, infatti, la scelta di esenzione appare difficilmente superabile, ma manifesta, ulteriormente, come in questa fascia si concentrino le maggiori carenze di tutela giuslavoristica. Occorrerebbe, dunque, ripensare anche per questi lavoratori degli strumenti di garanzia dell’adeguatezza reddituale anche per il tramite di un intervento pubblico, stante la preclusione di fatto della strada dell’imposizione di minimi legali di tariffa. Quanto al lavoro dipendente povero, questo si concentra essenzialmente sulle fasce di lavoratori impiegati con contratti non standard a orario ridotto: per questi la determinazione di un salario minimo orario rischia di non avere alcun effetto, dovendo piuttosto agire sull’offerta di lavoro. Infine, come [continua ..]

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NOTE

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