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Gli ammortizzatori sociali emergenziali dei fondi bilaterali di solidarietà

Lucia Venditti, Professore ordinario di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Napoli Federico II

Lo scritto esamina il regime dell’integrazione salariale nella fase della pandemia da Covid-19, con specifica attenzione ai trattamenti garantiti dai fondi di solidarietà bilaterali. Viene ricostruita la complessa trama normativa delle misure emergenziali di sostegno al reddito da lavoro dipendente e delle deroghe al riguardo introdotte rispetto al regime generale. In questo contesto, si analizza sia l’intervento dell’autonomia collettiva nell’area dei fondi bilaterali, sia la questione dell’obbligo contributivo al fondo di solidarietà dell’artigianato al fine di ottenere la prestazione con causale Covid-19. L’analisi si sofferma infine sulla necessità di riformare stabilmente la disciplina dei fondi di solidarietà secondo le linee universalizzanti e semplificatrici adottate durante l’emergenza sanitaria.

 

The emergency social safety nets of bilateral solidarity funds

The paper reviews the rules on wage supplement in the phase of the Covid-19 pandemic, focusing on the protection guaranteed by bilateral solidarity funds. The compound framework stemming from emergency measures to support employees’ income is analyzed along with the exceptions introduced therein to general rules. In this context, two main issues are examined: the scope of the intervention of collective autonomy in the field of bilateral funds and the controversial compulsory contribution to the Craft sector solidarity fund in order to get its Covid-19 wage supplement benefit. Finally, the analysis calls for permanently reforming the discipline of solidarity funds in line with the universalizing and simplifying trends adopted during the health emergency.

Keywords: Wage supplement; Covid-19 emergency; solidarity funds; joining the bilateral system.

Sommario:

1. Integrazione salariale e trattamenti Covid-19 - 2. La causale Covid-19 tra deroghe ordinarie e deroghe speciali - 3. Gli accordi collettivi sull’assegno ordinario emergenziale dei fondi bilaterali - 4. Il caso FSBA: fughe e pretese delle imprese non aderenti al fondo nell’accesso agli ammortizzatori emergenziali - 5. Dall’assetto emergenziale indicazioni per il post pandemia - NOTE


1. Integrazione salariale e trattamenti Covid-19

Il versante degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro è stato tra i primi su cui è intervenuta la decretazione d’urgenza indirizzata ad arginare le pesantissime ricadute economiche delle misure di contrasto dell’epidemia da Covid-19. È stata infatti subito introdotta una provvisoria disciplina per l’accesso semplificato e sorretto dalla fiscalità generale ad esistenti strumenti di sostegno del reddito e in via residuale all’integrazione salariale in deroga, all’inizio per le zone repentinamente travolte dalla diffusione del virus (artt. 13, 14 e 15, d.l. 2 marzo 2020, n. 9) [1] e, dopo un paio di settimane, per l’intero territorio nazionale con il c.d. decreto Cura Italia (artt. 19-22, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, anche inglobandovi quanto previsto dal d.l. n. 9/2020), contestualmente disponendo il divieto per 60 giorni dei licenziamenti motivati da ragioni economiche o organizzative (art. 46, d.l. n. 18/2020). Accantonata, forse per giovarsi di un’immediata continuità operativa, l’idea di finanziare un ammortizzatore sociale unico che nell’eccezionale congiuntura prescindesse dall’inquadramento contributivo e dall’organico del datore di lavoro [2], è stata così allestita un’apposita versione di trattamenti già previsti dal d.lgs. n. 148/2015 e, precisamente, del trattamento ordinario di integrazione salariale e di quello equipollente garantito dall’assegno ordinario nel regime dei fondi di solidarietà (art. 19, d.l. n. 18/2020), attivando poi un meccanismo ad hoc di integrazione salariale in deroga per gli ambiti dove non risulti accessibile né l’uno né l’altro (art. 22, d.l. n. 18/2020). Entrambi i trattamenti integrativi del salario apprestati sulla falsariga di quelli normalmente vigenti ne postulano dunque il medesimo ambito applicativo, implicitamente replicato dalla normativa emergenziale salvo che per la versione speciale dell’assegno ordinario, fin dall’iniziale intervento per le c.d. zone rosse di Lombardia e Veneto estesa anche ai «datori di lavoro iscritti al Fondo di integrazione salariale (FIS) che occupano mediamente più di cinque dipendenti» (art. 13, comma 4, d.l. n. 9/20; art. 19, comma 5, d.l. n. 18/2020) [3]. Ciò rileva ai fini del [continua ..]

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2. La causale Covid-19 tra deroghe ordinarie e deroghe speciali

Molte delle deroghe che denotano la variante emergenziale degli istituti ordinari di integrazione salariale si innestano su quelle correlate dal d.lgs. n. 148/2015 agli «eventi oggettivamente non evitabili», talvolta costituendo una mera replica delle medesime. Tale categoria di eventi – sovente richiamati nella prassi con l’acronimo EONE – viene estratta nel regime generale dalle causali dell’intervento ordinario (art. 11, d.lgs. n. 148/2015) al fine di riconnettervi significative esenzioni da vincoli e oneri altrimenti da rispettare. E non vi è dubbio che gli eventi riconducibili all’epidemia da Covid-19 rientrino in questa categoria, anche alla luce delle situazioni da tempo tipizzate in sede ministeriale [23]. Analogamente al regime generale, la disciplina dei trattamenti con causale «emer­genza Covid-19» non richiede per i lavoratori beneficiari il requisito dell’anzianità di novanta giorni di effettivo lavoro presso l’unità produttiva interessata [24]. Tale requisito non riguarda i trattamenti integrativi demandati ai fondi bilaterali [25] ma l’esenzione rileva per quelli che talora lo richiedono nel proprio regolamento istitutivo [26]. Invece, oltre all’ordinaria esenzione dal limite di durata massima complessiva dell’intervento Cigo nel biennio mobile [27], ai trattamenti emergenziali non si applicano nemmeno gli altri limiti riferiti alle ore autorizzabili nonché alla tipologia di integrazioni fruibili, non venendo conteggiati ai fini del raggiungimento di tutti i tetti temporali normalmente vigenti anche per le prestazioni sostitutive della cassa integrazione guadagni rimesse ai fondi bilaterali [28]. La disciplina speciale replica inoltre l’esenzione dal pagamento del contributo addizionale normalmente dovuto [29], salva la parentesi del periodo previsto dal decreto Agosto, limitatamente alle seconde nove settimane, e di quello previsto dal decreto Ristori, segnata dal tentativo di graduare il beneficio secondo le perdite procurate dalla pandemia e tuttavia presto abbandonato, a riprova del precario equilibrio tra istanze di normalizzazione degli interventi di sostegno al reddito e altalenanti esigenze straordinarie di protezione [30]. Peraltro, relativamente al trattamento di assegno ordinario, lo stanziamento di risorse statali ha tenuto conto, pur con qualche ritardo quanto ai [continua ..]

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3. Gli accordi collettivi sull’assegno ordinario emergenziale dei fondi bilaterali

Fin dall’esordio della pandemia significativo è stato l’intervento dell’autonomia collettiva nei settori dove operano i fondi di solidarietà bilaterali, anche alternativi [45]. Da una parte, nonostante il ricordato approccio minimalista assunto dalla prassi amministrativa, i datori di lavoro vincolati ai fondi istituiti presso l’INPS hanno solitamente espletato la semplificata procedura di informazione e consultazione sindacale, spesso concludendo accordi aziendali pur quando – come nel caso del Fondo per il settore del trasporto pubblico e del Fondo Solimare per il settore marittimo [46] – il regime del fondo non ne richiede la stipulazione ai fini dell’accesso all’assegno ordinario di integrazione salariale. Dall’altra, in molti casi le parti sociali costituenti i rispettivi fondi di settore hanno specificamente definito in intese nazionali criteri e modalità per l’accesso allo speciale assegno ordinario per Covid-19, apprestando così regole omogenee da seguire nella gestione aziendale dello strumento e, spesso, anche modelli di verbale dell’accordo da stipulare con le rappresentanze sindacali. Nei settori dotati di fondi bilaterali costituiti presso l’INPS secondo il modello ordinario di cui all’art. 26 del d.lgs. n. 148/2015, il tratto comune alle regole concordate in sede nazionale, che quasi sempre raccomandano, e talora esigono, il previo utilizzo di istituti che consentano di retribuire le assenze dei lavoratori riconducibili al contenimento dell’epidemia [47], risiede nel prevedere che l’importo dell’as­segno speciale erogato dal fondo venga integrato dal datore di lavoro fino a concorrenza della retribuzione lorda altrimenti spettante ai lavoratori sussidiati [48]. Nei limiti in cui tale regola sindacale, che preserva da decurtazioni economiche i percettori del sostegno al reddito, risulta correlata a quella, più o meno stringente, di ricorrere all’ammortizzatore sociale dopo aver esaurito le soluzioni disponibili per retribuire le assenze – a partire dallo smaltimento di periodi pregressi di ferie, di per sé non necessario per accedere all’ammortizzatore [49] – pare emergere un apprezzabile tentativo delle parti sociali di bilanciare la fruizione delle risorse pubbliche con l’esigenza di contenimento ed equa ripartizione delle [continua ..]

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4. Il caso FSBA: fughe e pretese delle imprese non aderenti al fondo nell’accesso agli ammortizzatori emergenziali

Sia pur nella veste di impegno ad acquisirla secondo un ampio piano rateale, la regolarità contributiva richiesta dal fondo dell’artigianato per l’accesso all’assegno ordinario speciale ha sollevato reazioni, anche giudiziarie, da parte di molti datori di lavoro non aderenti al fondo né intenzionati ad aderirvi e convinti nondimeno di avere diritto di fruire dell’ammortizzatore sociale, erogato dal fondo ma finanziato da risorse pubbliche. Si è così riaffacciata, con elementi peculiari collegati alla natura assistenziale delle integrazioni salariali con causale Covid-19, la questione dell’efficacia soggettiva del contratto collettivo, qui istitutivo del fondo adeguato secondo il modello alternativo, nei confronti dei datori di lavoro non affiliati alle parti stipulanti né vincolati al relativo sistema contrattuale. La variante dell’assegno ordinario introdotta dal diritto pandemico è venuta pertanto ad incrociare lo snodo cruciale del fondamento della contribuzione ai fondi al­ternativi, finora ambiguamente affrontato dal legislatore a dispetto della funzione di rilievo pubblicistico demandata a questo tipizzato modello di bilateralità. La tutela sostitutiva legalmente necessaria ad essi demandata, riconducibile nel­l’alveo del secondo comma dell’art. 38 Cost., depone per un vincolo contributivo di tutti i soggetti rientranti nella rispettiva categoria di riferimento, senza il quale poco senso avrebbe, fra l’altro, l’obbligo di adeguarsi ad aliquote di contribuzione determinate nel loro valore minimo. Resta però che per tali fondi, diversamente da quelli ordinari, non sono previsti decreti interministeriali di recepimento, onde fonte dell’obbligo contributivo parreb­be il contratto collettivo che peraltro si discute se al riguardo vincoli quei datori di lavoro che, pur applicando i contratti collettivi di riferimento, non sono iscritti alle organizzazioni datoriali stipulanti. È del resto nota la c.d. contrattualizzazione delle prestazioni bilaterali operata proprio nell’artigianato per arginare, mediante uno schema privatistico di automaticità di quelle prestazioni, la fuga dalla contribuzione al sistema bilaterale [63]. Vi è poi da considerare che «le disposizioni vigenti in materia di contribuzione previdenziale obbligatoria», e quindi anche quelle in materia di [continua ..]

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5. Dall’assetto emergenziale indicazioni per il post pandemia

La versione “pandemica” del trattamento di assegno ordinario dei fondi di solidarietà evidenzia anzitutto l’allineamento normativo della soglia dimensionale minima tra fondi bilaterali e FIS, per quest’ultimo abbassata da sedici a sei dipendenti come già era per i fondi bilaterali. Tale allineamento consegue, evidentemente, all’elezione dell’assegno ordinario quale misura emergenziale, ma ben potrebbe essere conservato a regime nella prospettiva di un’armonizzazione dei trattamenti di sostegno al reddito sostitutivi delle integrazioni salariali ordinarie e straordinarie. Si supererebbe, infatti, la disomogeneità di prestazioni nelle micro imprese derivante dalla regola generale secondo cui, in questa classe di ampiezza, i fondi bilaterali garantiscono l’assegno ordinario mentre il FIS, che vi assicura la tutela in mancanza dei primi, garantisce solo l’assegno di solidarietà [77]. A quel punto i trattamenti nell’area assoggettata ai fondi di solidarietà potrebbero anche venire compattati nell’assegno ordinario, allineandone i presupposti causali vigenti per il FIS a quelli vigenti per i fondi bilaterali. Dal riaggiustamento di stampo emergenziale, se consolidato, sortirebbe così anche una semplificazione della tutela sostitutiva ed una sua più immediata corrispondenza, dal punto di vista degli eventi protetti, a quella delle integrazioni salariali. Le ricadute economiche e sociali dell’epocale crisi sanitaria hanno del resto conferito estremo risalto all’esigenza di invertire la marcia rispetto all’eccessiva frammentarietà degli istituti di sostegno al reddito, peraltro ancora coesistente con segmenti privi di copertura cui, nell’emergenza Covid, ha appunto sopperito l’apposita attivazione dell’integrazione salariale in deroga [78]. Tra questi, le imprese con meno di sei dipendenti del commercio e del turismo, settori capillarmente colpiti dalla crisi causata dalla pandemia come anche l’ambito artigiano, dove però il fondo alternativo dell’artigianato già provvede senza limiti dimensionali. Dove invece provvede il FIS, è emersa vistosamente l’esclusione di questa fascia di micro imprese dalla sua protezione e, dunque, l’indicazione a rimuovere l’attuale soglia dimensionale minima per l’accesso al sostegno al reddito. Ciò [continua ..]

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NOTE

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