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Dal welfare “pandemico” e universale una suggestione sulle nuove crisi industriali del xxi secolo

Giuseppe Sigillò Massara, Professore associato di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Roma “Link Campus University”

Partendo dall’esame dei limiti dell’azione normativa del Governo durante la pandemia nella disciplina degli strumenti preposti alla lotta contro la povertà ed degli ammortizzatori sociali, il saggio si propone di tracciare possibili linee di evoluzione degli strumenti presenti nell’Ordinamento, in un’ottica di universalizzazione degli stessi al fine di un loro possibile utilizzo anche in chiave di transizione verso un nuovo sistema economico.

 

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Starting from the analysis of the limits of the action of the Government during the pandemic in the discipline of the measures against poverty and of the social safety nets, the essay aims to trace possible lines of evolution of the instruments present in the Legal System, with a view to universalization of the same in order to use them also in terms of transition towards a new economic system.

Keywords: Covid 19 – Social Safety Nets – Basic Income.

Sommario:

1. Legislazione di emergenza e bilanciamento tra poteri e diritti fondamentali - 2. L’iniziale approccio del legislatore all’emergenza - 3. Principi costituzionali e rischi tecnocratici - 4. I limiti del modello e conflitti Stato-Regioni - 5. I “nuovi” ammortizzatori sociali in corso di rapporto: un modello per l’universalizzazione? - 6. La nuova dimensione universale degli istituti assistenziali a sostegno del reddito - 7. Il Welfare pandemico possibile modello universale per affrontare le nuove crisi del XXI secolo - NOTE


1. Legislazione di emergenza e bilanciamento tra poteri e diritti fondamentali

La pandemia causata dal Covid-19 ha, quanto meno inizialmente, determinato un’inversione di forza tra i poteri costituzionali [1], con il progressivo trasbordare del potere esecutivo su quello legislativo, solo in un secondo momento bilanciato da una ricentralizzazione del ruolo del Parlamento, chiamato a valutare le opzioni normative fatte proprie dal Governo, in occasione della conversione dei decreti legge da quest’ultimo adottati, e ad assumere le responsabilità connesse all’ado­zione degli scostamenti di bilancio necessari per finanziare le misure di contrasto alla pandemia. L’emergenza legata al diffondersi del Coronavirus, sotto altro profilo, ha determinato l’emersione di una evidente graduazione fra i diritti fondamentali sanciti dal sistema tracciato dalla carta costituzionale: la “classica” definizione di servizi pubblici essenziali [2] è risultata non coincidente con quella dei servizi indispensabili per la sopravvivenza stessa della nostra comunità [3] e per la garanzia dell’ordinata convivenza. Ovviamente, anche il mondo del lavoro ha subito un pesante impatto, con effetti profondi, alcuni ben visibili e percepibili immediatamente (si pensi alla centralità del lavoro da remoto) ed altri, di lungo periodo, che potranno determinare un ripensamento del sistema produttivo, dell’organizzazione del lavoro, nonché la necessità di una profonda riflessione circa la scala valoriale che regola la comunità civile nella quale viviamo.

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2. L’iniziale approccio del legislatore all’emergenza

La pandemia, di fatto, ha rappresentato l’occasione per testare il modello di esercizio della regolazione nell’emergenza, prefigurato dal legislatore in epoche ben anteriori alla diffusione del Covid-19. In particolare, la proclamazione dello stato di emergenza posta in essere dal Governo ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 [4], ha attivato i poteri di intervento dell’esecutivo, sostanziati nell’emanazione delle ordinanze di protezione civile (art. 25) da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 7), soggette ai limiti tradizionali delle ordinanze contingibili e urgenti . La predetta proclamazione, quindi, ha costituito il trigger per l’emanazione di un susseguirsi (invero anche caotico) di provvedimenti che hanno avuto una pervasiva incidenza sui diritti dei cittadini, tutti sorretti, inizialmente, dall’assunto che la tutela del diritto alla salute dovesse risultare prevalente rispetto alla garanzia delle altre libertà costituzionali, nonché a qualsivoglia altro diritto, economico o, addirittura, personale. Ovviamente, lo stato della situazione ha fatto sorgere degli interrogativi. In primo luogo, ci si è chiesti se fosse corretto concentrare in un provvedimento soggettivamente imputabile al solo Presidente del Consiglio dei Ministri (sia pure in modo del tutto astratto normativamente delegato dal citato d.lgs. n. 1/2018) le misure restrittive dei diritti fondamentali dei cittadini. Da qui, secondariamente, se sia stato corretto che il baricentro decisorio circa il contenuto dei provvedimenti restrittivi dei principi costituzionali ed, in primis, della libertà personale, sia stato spostato a favore di transeunti organismi tecnici, estranei tanto agli organi costituzionali, quanto alle esistenti (e tecnicamente solide) pubbliche amministrazioni competenti.

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3. Principi costituzionali e rischi tecnocratici

Orbene, nel tentare di dare una risposta ai suddetti quesiti, non possiamo negare che la nostra Costituzione prenda in considerazione, all’art. 78, solo lo «stato di guerra» e non lo «stato di emergenza», che, infatti, come anticipato è stato dichiarato in forza degli artt. 7, comma 1, lett. c), e 24, comma 1 del d.lgs. n. 1/2018, cioè sulla base di un atto avente forza di legge ordinaria. Sul punto, dobbiamo ricordare che, sotto il profilo genetico, la disciplina oggetto di tale decreto ha visto come presupposti concreti eventi sì catastrofici, ma concentrati in aree limitate del Paese (si pensi ai terremoti, che, a partire da quello dell’Ir­pinia, sono stati la ragione storica della nascita del Dipartimento della Protezione Civile) e, comunque, caratterizzati da una pervasività che non è in alcun modo paragonabile a quella in corso a causa della pandemia. Tanto premesso, deve rammentarsi che l’art. 24, comma 1, d.lgs. n. 1/2018 stabilisce che, nei casi di cui all’art. 7, il Consiglio dei Ministri autorizza «l’emanazio­ne delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25» – adottate nel «nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e dell’Unione europea»; e che dette ordinanze, ai sensi del secondo comma dello stesso art. 25, devono essere finalizzate ad azioni quali il “ripristino della funzionalità dei servizi pubblici e delle infrastrutture di reti strategiche, alle attività di gestione dei rifiuti, delle macerie, del materiale vegetale o alluvionale o delle terre e rocce da scavo prodotti dagli eventi” e la garanzia della “continuità amministrativa nei comuni e territori interessati, anche mediante interventi di natura temporanea o la ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture, pubbliche e private, danneggiate”. È quindi evidente che la previsione in questione delinei una condizione di fatto che mal si adatta ad una crisi simmetrica e generalizzata derivante dalla pandemia, per la quale, in verità, taluni [5] hanno invocato, in via analogica, l’estensione del modello del già citato art. 78 Cost.; opzione che, però, risulta impraticabile, riferendosi la stessa, in modo tassativo, ad una condizione bellica, fortunatamente (quanto meno per il momento) [continua ..]

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4. I limiti del modello e conflitti Stato-Regioni

È proprio con riferimento a tale ultimo tema, che si colloca l’ulteriore profilo di criticità del processo regolativo sin qui descritto. E cioè la circostanza che mentre ordinariamente l’iter normativo, anche emergenziale, prevede il coinvolgimento diretto delle singole amministrazioni destinatarie, i cui organi di indirizzo politico sono legati al Parlamento da un vincolo fiduciario e che sono, inoltre, dotate al loro interno di organici con ampie e consolidate esperienze (anche in materia di drafting normativo), la scelta del decisore (politico?) è stata quella di affidarsi a “comitati di crisi”, che non richiamano in alcun modo i war ministry di britannica memoria, i cui componenti erano, appunto, politici (eventualmente, anche di opposizione) posti a capo di dicasteri strategici, come Clement Attlee e Ernest Bevin. Vero è, peraltro, che la situazione è progressivamente migliorata, atteso che lo stesso Esecutivo si è deciso a coinvolgere le valide e competenti risorse interne presenti nell’amministrazione, facendo registrare, almeno in questa fase di ripartenza, un deciso miglioramento, anche redazionale, di cui sono evidenti esempi i protocolli tecnici per la riapertura delle imprese redatti non da una delle tante “task force”, bensì da una eccellenza italiana, l’INAIL, i cui “umili” medici legali e tecnici ambientali, hanno prodotto modelli regolatori utili a coniugare l’esigenza di riattivare le attività produttive con la garanzia della salute e della sicurezza dei lavoratori e dei cittadini. Peraltro la condizione emergenziale ha messo in luce le criticità nel rapporto tra Stato e Regioni, ed i rispettivi poteri di intervento. Sul punto, peraltro, non può non sottolinearsi che in occasione della riforma del Titolo V, è stato espressamente attribuito allo Stato, il potere sostitutivo di cui al­l’art. 120, comma 2, Cost., che, però, non è stato utilizzato, venendo rimessa la soluzione delle controversie a continui interventi di “supplenza” realizzati, ora del giudice delle leggi, ora del giudice amministrativo, a seconda del tono costituzionale o meno assunto dalla controversia [11].

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5. I “nuovi” ammortizzatori sociali in corso di rapporto: un modello per l’universalizzazione?

Peraltro, la tendenza ad una regolamentazione caratterizzata da numerose criticità, ha coinvolto anche gli interventi in materia di ammortizzatori sociali. Alla ricerca di uno strumento di natura universale per fronteggiare un’emergen­za sociale innescata da provvedimenti di natura universale (il “lock down” decretato con gli ormai tristemente celebri d.C.P.M. del 4, 8, 9 e 11 marzo 2020, che, in rapidissima successione, hanno trasformato l’intero Paese in una grande “zona rossa”, nella quale sono stati sospesi gli spostamenti non necessitati, le attività didattiche, le attività commerciali e di vendita al dettaglio, salvo poche eccezioni gli eventi culturali e sportivi, e, più in generale, ogni momento di aggregazione che avrebbe potuto comportare una più ampia diffusione del contagio) il legislatore auto-delegato ha fatto ricorso ad una pluralità di strumenti che, purtroppo, hanno, una volta di più, mostrato la debolezza di un sistema orientato verso la tutela della grande azienda post-fordista [12], tutto fondato sulla ibridazione dello strumento classico della CIG. Si è assistito, infatti, alla liberalizzazione dei requisiti e delle procedure di accesso per l’erogazione delle prestazioni di integrazione salariale, che, in combinazione con il FIS, i Fondi di Settore e la reintroduzione della cassa integrazione guadagni in deroga (per la quale è stato mantenuto, pur nell’evidente estrema urgenza causata dalla emergenza e dalla universalità dei soggetti protetti, il discutibile sistema di liquidazione su base regionale) avrebbe dovuto consentire la copertura della quasi totalità dei lavoratori subordinati. A ciò ha fatto da “contraltare” l’imposizione per legge di un divieto – perdurante per lunghi mesi – dell’avvio di nuove procedure di licenziamento collettivo e dei recessi individuali per giustificato motivo oggettivo. Poi, per la prima volta nella storia italiana, il legislatore dell’emergenza ha previsto l’erogazione di un trattamento anche a favore dei lavoratori autonomi, calcolato in cifra fissa e condizionato al mancato superamento di una determinata soglia reddituale nel corso del precedente anno fiscale [13]. Fino alla data dell’atteso “decreto rilancio”, si sono però evidenziati palesi vuoti di tutela, riferiti [continua ..]

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6. La nuova dimensione universale degli istituti assistenziali a sostegno del reddito

La forzata estensione delle garanzie determinata dagli effetti della pandemia rende ancora più sentita l’esigenza di orientare il sistema di welfare verso un modello di protezione sociale di stampo maggiormente universalistico [15]. Anzi, l’esigenza di un intervento in tal senso è divenuta di scottante attualità per «la legittimazione degli stessi sistemi di protezione sociale», al fine di riequilibrare «le impressionanti disuguaglianze nella distribuzione del reddito e della ricchezza, anche oltre alla dimensione minimale del mero contrasto delle situazioni di esclusione sociale e di povertà» [16], che rischiano di aggravarsi a causa della precoce obsolescenza di molte imprese derivanti dall’attuazione del Green New Deal e delle correlate conseguenze sul piano occupazionale. Sicché, individuando una nuova, necessaria, tendenza dell’Ordinamento, appare possibile affermare, pur con tutte le resistenze del caso [17] che il sistema debba, inevitabilmente, si muove, verso un ridimensionamento della sua anima assicurativo/pre­videnzialistica a favore di quella universalistica/assistenziale [18]. Peraltro – prima di addentrarsi nell’esplorazione dei referenti “costituzionali” – occorre ricordare che lo scivolamento nella direzione appena prospettata impone due considerazioni: la prima relativa alla potenziale concorrenzialità tra il lavoro (e la connessa tutela previdenziale, in particolare, pensionistica [19]) e la misura del basic income. La seconda considerazione, invece, riguarda la sostanziale precarizzazione dell’an e del quantum della protezione, che, in un’ottica assistenziale, restano necessariamente ancorati alle valutazioni discrezionali – espressamente condizionate da vincoli di bilancio [20] – del legislatore, al quale compete l’identificazione del livello della sufficienza al raggiungimento del quale si realizza la liberazione dal bisogno e dalla povertà, cui è finalizzata la garanzia costituzionale di cui all’art. 38 Cost. [21]. Ciò che appare necessario ricordare è che l’anima “laburista” della Costituzione diviene il parametro fondamentale per il corretto inquadramento, anche costituzionale, di misure assistenziali a carattere universale, quale, in particolare, Reddito di Cittadinanza. Nella Carta [continua ..]

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7. Il Welfare pandemico possibile modello universale per affrontare le nuove crisi del XXI secolo

Il dramma collettivo ha determinato la trasformazione della crisi sanitaria in potenziale crisi fra istituzioni, con il rischio di incrinare il sistema di pesi e contrappesi su cui si fonda la nostra democrazia [41]. La preoccupante tendenza alla preponderanza del Potere Esecutivo sugli altri poteri dello Stato [42], soprattutto in una condizione di frammentazione politica che favorisce composizioni di sistema in cui diviene impalpabile le funzioni di indirizzo politico spettanti al Parlamento, rischiano di determinare una pericolosa assuefazione al superamento dei ruoli istituzionali determinati dall’adozione di misure che le Camere dovrebbero subire solo in situazioni assolutamente straordinarie e comunque “istantanee” in cui il bilanciamento dei valori impone finanche la sospensione di primari diritti previsti dalla stessa Carta fondamentale. Per questa via permane il rischio di una deriva extracostituzionale, idonea a determinare una distorsione degli equilibri fra poteri previsti dalla Costituzione, che ha avuto riflessi assai rilevanti sulla disciplina laburistica e, segnatamente, quella relativa agli strumenti preposti alla lotta contro la povertà ed agli ammortizzatori sociali. Ne è prova, da un lato, la sorprendente sottovalutazione di istituti a carattere universale [43], già presenti nell’Ordinamento, che avrebbero potuto, a fronte di una minima manutenzione, soprattutto rivolta forme di attivazione dei soggetti protetti, rispondere alle situazioni di bisogno effettivo, avendo fra i destinatari l’universalità dei potenziali aventi diritto [44]; istituti ai quali è stata preferita la reiterazione del­l’utilizzo di strumenti in deroga che, oltre a manifestare la loro limitatezza quanto all’an ed al quando del sostegno, mostrano la loro debolezza quanto alla capacità di reggere alla prova dei fatti, a fronte di una complessa macchina burocratica che rischia di rivelarsi, oltre che autoreferente, anche inadeguata [45]. Dall’altro lato, la ricerca della efficace tutela del bisogno effettivo scema dietro alle endemiche pastoie burocratiche, rinunciando all’utilizzo di strumenti operativi adeguati [46] per affidarsi alla “generosità” [47] di istituzioni strutturalmente inadatte e non sufficientemente pronte ad assolvere alle nuove funzioni loro affidate dall’Or­dinamento [48]. Per [continua ..]

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NOTE

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