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La sostenibilità del sistema pensionistico italiano tra equilibri ed equilibrismi

Valeria Filì, Professoressa ordinaria di Diritto del lavoro – Università di Udine.

L’A. riflette sulla sostenibilità del sistema pensionistico italiano partendo dai dati relativi al sistema di Welfare complessivamente inteso. L’invecchiamento della popolazione, la scarsa occupazione femminile, la bassa fecondità e le riforme in cantiere (quota 100 e reddito di cittadinanza) sono mine per la sostenibilità del sistema se non si mettono in campo adeguate ed efficaci azioni di approvvigionamento finanziario, nel tentativo di coniugare equità sociale e stabilità finanziaria del sistema di Welfare pubblico.

PAROLE CHIAVE: etÓ pensionabile - invecchiamento della popolazione - pensione

The sustainability of the italian public pension system between balances and balancing acts

The A. analyses the Italian public pension system sustainability starting from the Italian public Welfare system data. The ageing of the Italian population, the low female labour market participation, the declining fertility rate, and the reforms in the pipeline will have consequences on the whole system because without adequate financial resources it impossible to balance equity and sustainability.

Keywords: Retirement age – population ageing – pensions.

Sommario:

1. I numeri - 2. Le entrate - 3. Problemi di sostenibilitÓ e riforme in cantiere - 4. Il secondo Welfare - 5. Alla ricerca di equilibri - NOTE


1. I numeri

Riflettere sulla sostenibilità del sistema pensionistico italiano significa innanzi tutto analizzare i dati relativi al sistema di Welfarecomplessivamente inteso, stante la sostanziale inscindibilità della “parte” rispetto al “tutto”. I numeri contenuti negli ultimi rapporti dell’INPS ci raccontano come si struttura la spesa del sistema pubblico di assistenza e previdenza (con l’ovvia esclusione di quanto di competenza dell’INAIL).

La spesa pensionistica in Italia, nell’anno 2017, è stata pari al 32,5% della spesa pubblica e al 15,2% del PIL; i pensionati risultano essere 687 ogni 1.000 assicurati INPS; la spesa per prestazioni a sostegno delle politiche sociali e della famiglia è pari al 2,3% del PIL, mentre quella per prestazioni a sostegno delle politiche per il lavoro è pari al 2,4% del PIL [1].

Va evidenziato che il bilancio dell’INPS è il più rilevante nel settore pubblico, dopo quello dello Stato, e il volume del flusso finanziario complessivo nel 2017 è stato di 860 miliardi di euro [2]. I numeri sono enormi: 22,5 milioni sono i contribuenti, 1,5 milioni le aziende iscritte, 15,5 milioni i beneficiari di trattamenti pensionistici e 4,8 milioni i beneficiari di prestazioni a sostegno del reddito.

Andando a scavare nelle voci di bilancio, si nota che nel 2016 circa il 90% della spesa pensionistica è stato imputato alla componente assicurativa (nel 1995 era del 86% circa), voce in cui vengono ricomprese tutte le prestazioni che sono erogate a fronte di un passato versamento contributivo, a prescindere però dall’entità della contribuzione e dal legame attuariale con la prestazione vista la prevalenza del calcolo retributivo (vecchiaia, reversibilità, invalidità INPS, invalidità INAIL, prepensionamenti) [3]; circa il 3% della spesa pensionistica ha riguardato interventi redistributivi a favore delle prestazioni di tipo assicurativo, la cui erogazione è condizionata generalmente all’individuazione di situazioni di disagio economico (es. integrazioni al minimo, quattordicesima, maggiorazioni di prestazioni previdenziali; dato che nel 1995 era dell’11% circa); infine, circa il 7% della spesa è stato imputato a prestazioni che per essere erogate non richiedono il versamento di contributi sociali ed hanno una e­splicita finalità assistenziale (dato quasi raddoppiato dal 1995 al 2016) [4].


2. Le entrate

Le fonti di finanziamento dell’INPS sono fondamentalmente costituite dai contributi previdenziali e dai trasferimenti dal bilancio dello Stato [5]. Negli anni 2016 e 2017 le entrate contributive sono state rispettivamente di 220.537 e 224.627 milioni di euro, mentre i trasferimenti dal bilancio dello Stato si sono concretizzati rispettivamente in 107.302 e 110.278 milioni di euro [6].

Con riferimento alla composizione delle entrate contributive, si noti che, nel 2017, il 62,4% sono relative all’impiego privato, il 24,5% all’impiego pubblico, il 9,1% ai lavoratori autonomi e il 3,4% agli iscritti alla Gestione separata [7]. Relativamente a quest’ultima emerge che i contributi in essa versati spesso non producono alcuna prestazione per mancata maturazione dei requisiti minimi. Stando ai dati, al 31 dicembre 2017 l’incidenza delle pensioni dei parasubordinati sul totale delle pensioni erogate è pari a 2,4% (quasi 413 mila pensioni) per un importo medio mensile di euro 183 [8]. Certo, in futuro verranno sempre più attivati i meccanismi della totalizzazione, della ricongiunzione e del cumulo, ma in ogni caso è necessaria la maturazione di requisiti minimi in ciascuna gestione e ciò non è scontato stante la discontinuità lavorativa che caratterizza il mercato del lavoro contemporaneo. In conclusione, visto che alle entrate contributive della Gestione Separata corrisponde una prestazione minima o nulla, questo è diventato un polmone finanziario a disposizione delle altre gestioni.

Tornando ai dati generali, nel 2017, a fronte delle entrate prima citate, le prestazio­ni complessivamente erogate sono state pari a 312.149 milioni di euro [9]. Il saldo finan­ziario dell’anno 2017 è stato positivo [10] mentre quello dell’anno 2016 era negativo [11].

L’equilibrio finanziario dell’INPS va valutato nel suo complesso proprio in ragione dei diversi canali di finanziamento, senza dimenticare che si tratta di un sistema pubblico, obbligatorio, solidaristico e strutturato a ripartizione e che delle 440 tipologie di prestazioni erogate solo 150 hanno natura previdenziale. Provocatoriamente – ma non troppo – il Presidente dell’INPS nella sua relazione annuale per l’anno 2017, ha proposto che il nome dell’Istituto sia trasformato in “Istituto Nazionale della Protezione Sociale” così sottolineando la missione e l’attività del medesimo, «non più solo erogatore di pensioni» [12].

Le regole contabili applicabili all’INPS sono una chiara traduzione di tale principio: con riferimento alla spesa previdenziale, anche se ciascuna gestione tende a coprire le uscite con il gettito contributivo, a fronte di un disavanzo interviene lo Stato tramite una iniezione di risorse che non saranno mai restituite dall’Istituto, seb­bene vengano iscritte a bilancio come “anticipazione” [13]; dall’altro lato, per far fronte alla spesa assistenziale lo Stato provvede con trasferimenti a titolo definitivo. Co­me afferma lo stesso presidente dell’INPS «queste regole contabili intendono corrispondere al principio secondo cui bisogna separare previdenza (coperta dai contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro) da assistenza (coperta dalla fiscalità generale). Ma in realtà non separano affatto previdenza e assistenza e offrono una rappresentazione distorta degli squilibri del sistema previdenziale» [14].

Il funzionamento dell’INPS può essere raffigurato come un sistema a vasi comunicanti in cui le gestioni sono tutte collegate tra loro e con il bilancio dello Stato.

Una netta separazione tra spesa previdenziale e assistenziale in Italia non vi è mai stata e per addivenire a tale soluzione si dovrebbero cambiare le regole di calcolo della maggior parte delle pensioni attualmente erogate visto che il sistema di calcolo retributivo, non corrispondendo ai contributi versati, produce ex se una quota di prestazione di natura assistenziale, in quanto svincolata dalle regole attuariali.

In altre parole: in ogni pensione calcolata con il sistema retributivo vi è una quota di natura assistenziale e pertanto la distinzione contenuta nel bilancio dell’INPS tra previdenza e assistenza è contabile ma non sostanziale perché le anticipazioni che lo Stato fa per sostenere le gestioni pensionistiche in disavanzo sono solo nominalmente diverse dai trasferimenti che lo Stato fa in favore di INPS per l’erogazione di prestazioni sociali.


3. Problemi di sostenibilitÓ e riforme in cantiere

Nella fotografia del Paese tratteggiata dai rapporti dell’INPS, un dato emerge con forza e si pone come condizionante le prospettive evolutive dell’intero sistema: la popolazione italiana sta inesorabilmente invecchiando come conseguenza del­l’aumento della speranza di vita e della bassissima natalità e questo impatta in modo preoccupante sulla sostenibilità del sistema pensionistico e di Welfarecomplessivo dal momento che, da un lato, le coorti di anziani che si avvicinano alla pensione sono molto numerose – in quanto costituite dai c.d. baby boomer –dall’altro, ormai le nascite sono più che dimezzate proprio rispetto al baby boom degli anni ’60 [15]. La previsione dell’ISTAT è che nel 2040 la popolazione italiana si sarà ridotta di oltre 7 milioni di unità, nonostante venga ipotizzata una quota costante di immigrati ogni anno [16].

Nelle sue ultime due relazioni annuali (2018 e 2017), il presidente dell’INPS mette in risalto come il nostro sistema pensionistico non sia strutturato per reggere un calo delle coorti in ingresso nel nostro mercato del lavoro: il sistema a ripartizione necessita di giovani che paghino i contributi e che creino nuove attività.

Per la sostenibilità del sistema è quindi indispensabile che nascano più bambini e che ci siano più persone occupate che paghino i contributi [17]. Inevitabilmente allora l’attenzione si sposta sulle donne e sulle politiche per aumentarne l’occupazione e la fecondità, nonché sull’immigrazione.

Nell’agenda politica l’emergenza demografica non sembra al primo posto, come invece dovrebbe essere, e non appare tra le priorità nemmeno una dovuta attenzione per le politiche di incremento dell’occupazione femminile e per la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro.

Le donne rappresentano una leva essenziale per aumentare contemporaneamente il gettito contributivo e il tasso di fecondità. Lo stesso presidente dell’INPS evidenza come i dati riferiscono di «una relazione positiva tra occupazione femminile e natalità» [18]. Visto che la sotto occupazione femminile e il divario occupazionale di genere nel nostro Paese sono dati acquisiti [19] e che solo aumentando l’occupazione femminile possiamo aumentare l’occupazione totale in modo sensibile, le politiche per il lavoro femminile dovrebbero diventare strategiche. Inoltre, che siano le donne occupate quelle più propense alla procreazione è ormai un dato acquisito da anni, ma allo stesso tempo è ancora e sempre sulle donne che, per motivi culturali, continua a gravare l’allevamento e la cura della prole (basti pensare che due terzi dei neo-padri non hanno nemmeno usufruito del giorno obbligatorio di congedo per la nascita del figlio [20]) e per tale motivo diventano sempre più importanti le misure di c.d. work-life balance, che consentono o dovrebbero consentire alle donne di poter effettuare la scelta procreativa senza rinunciare al posto di lavoro.

In questo ragionamento, come ho già avuto modo di scrivere [21], gioca un ruolo condizionante anche la patologica carenza di servizi all’infanzia e alla terza età che impongono sostanzialmente alle donne di sopperire alle inefficienze del sistema assistenziale, creando al contempo l’effetto boomerang della abdicazione dal naturale desiderio riproduttivo, incompatibile con le aspirazioni lavorative delle donne in età feconda, oppure, specie dopo il secondo figlio, della rinuncia al posto di lavoro. Nel rapporto ISTAT del 2018 si legge che «nel 2017 diminuisce il rapporto tra il tasso di occupazione delle donne con figli in età prescolare (stabile intorno al 55 per cento) e di quelle senza figli (in aumento al 73 per cento circa nell’ultimo anno). All’e­spansione dell’occupazione non è dunque corrisposto un miglioramento dell’insie­me delle condizioni che consentono alle giovani madri di affacciarsi sul mercato del lavoro» [22]. Parole che non hanno bisogno di ulteriori commenti.

A questi fenomeni fa un cenno la nota di aggiornamento del documento di economia e finanza 2018 in cui si prevede di realizzare «interventi in tema di politiche familiari (…) selettivamente orientati a sostegno della genitorialità e al rilancio della natalità, agendo a tal fine sul versante fiscale, su quello dei servizi e delle prestazioni sociali»; si annuncia l’intenzione di «potenziare la rete dei servizi a sostegno della famiglia e le agevolazioni per assicurarne la più ampia fruizione, con particolare riferimento agli asili nido e alle strutture, anche private, per l’assistenza all’infanzia» e di «rafforzare e innovare gli istituti a sostegno della maternità e a favore della conciliazione della vita privata e della vita professionale sia intervenendo in tema di congedi parentali sia introducendo nuove forme di incentivazione degli investimenti nel Welfare familiare aziendale e di promozione, nel settore pubblico e privato del lavoro agile» [23].

Quanto al fronte occupazione femminile, il def è meno prolifico di buone intenzio­ni, promettendo solo genericamente che «un’attenzione particolare sarà rivolta alle donne, caratterizzate da una carriera discontinua» e che «la tutela e l’incentivo al lavoro femminile andrà di pari passo con l’obiettivo del Governo di rendere il lavoro a tempo indeterminato più conveniente rispetto ad altre forme di lavoro». Non si comprendono, però, al momento quali siano le azioni concrete e incisive in cui si traducono tali buoni propositi.

Altro tema “caldo” nella politica italiana e nell’agenda del Governo riguarda l’in­gresso di stranieri nel nostro Paese.

Il presidente dell’INPS nelle relazioni annuali per gli anni 2016 e 2017 manifesta vigorosamente la sua contrarietà verso una politica di chiusura delle frontiere, affermando che «abbiamo bisogno degli immigrati per tenere in piedi il nostro sistema di protezione sociale» [24] perché compensano, almeno in parte, il calo di nascite – allo stato inarrestabile – nel nostro Paese e aumentano le entrate contributive. Al momento, infatti, gli immigrati occupano spazi di mercato non coperte dai nativi e, trattandosi di giovani, non hanno una prospettiva di pensionamento a breve termine.

Nel valutare il fenomeno dell’immigrazione in Italia va, però, anche considerato che su un milione e settecento mila famiglie in stato di povertà assoluta, un milione e duecento mila sono composte da soli italiani, mentre oltre cinquecentomila sono di stranieri [25]e che nel nostro Paese la stima degli individui che vivono sotto la soglia di povertà è di oltre cinque milioni e mezzo pari all’8,4% dell’intera popolazione (dato più alto dal 2005). La spesa per prestazioni assistenziali, quindi, è inevitabilmente destinata ad aumentare e coinvolge sia individui italiani sia stranieri.

In ogni caso, la consistenza della popolazione straniera residente in Italia – passata dal 2% nel 2000 al 8,3% nel 2016 – è importante per contenere il calo demografico e per incrementare le entrate contributive: secondo i dati per il 2016 a fronte di 8 miliardi di euro di contribuzione versata, gli immigrati hanno percepito prestazioni per circa 5 miliardi.

Certo, nel futuro il trend potrebbe modificarsi in seguito alla maturazione del diritto alla pensione anche di questi soggetti, i quali però, non va dimenticato: da un lato, potrebbero rientrare nel loro Paese di origine senza aver maturato i minimi per accedere alla pensione italiana (così “donando” i contributi all’INPS); dall’altro, il calcolo della pensione sarà fondamentalmente contributivo visto che nel 2016 solo lo 0,29% degli stranieri si vedono applicato il calcolo retributivo e il 12,15% quello misto; infine, ragionando cinicamente su dati e statistiche, emerge che la speranza di vita degli stranieri immigrati in Italia è inferiore a quella dei nativi italiani, così determinandosi quella che viene chiamata “contribuzione ombra” [26]. Ad colorandum, un dato ineludibile ma che non compare nei documenti ufficiali è quello relativo al lavoro sommerso di manodopera straniera, specie nel lavoro domestico e in agricoltura; in particolare, visto che i trattamenti di disoccupazione per gli agricoli rappresentano una voce non indifferente di spesa [27] e che i contributi versati dai beneficiari non sono certamente sufficienti a sostenerne il costo, va fatta l’amara considerazione che, con riferimento al lavoro in agricoltura, del lavoro degli immigrati irregolari (sia con riferimento al mancato possesso del permesso di soggiorno sia alla mancata effettuazione delle comunicazioni agli uffici) si giovano non solo le imprese agricole (che sfruttano manodopera a bassissimo costo e senza tutele) ma anche l’intero sistema di Welfare, sgravato dall’onerosa corresponsione della disoccupazione agricola.

Conclusivamente, quello dell’immigrazione, regolare e irregolare, resta un tema cruciale, solo marginalmente affrontato dalla politica, principalmente per i risvolti di ordine pubblico [28] e, per mera propaganda elettorale, di ordine occupazionale.

Infine, dubbi e paure per un potenziale disequilibrio del sistema italiano di Welfare (e per gli effetti anche sul piano internazionale di un aumento dell’indebitamento netto) [29] sono emerse da più parti [30] a fronte della presentazione alle Camere da parte del Governo, tra settembre e ottobre 2018, del Documento di economia e finanza (def), poi definitivamente approvato [31].

All’interno del def, il “focus” dedicato alle «tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano e delle spese pubbliche connesse all’invecchia­mento» mette in risalto come l’applicazione del regime contributivo e l’elevazione dei requisiti di accesso al pensionamento introdotte con la legge n. 214/2011 abbiano «migliorato in modo significativo la sostenibilità del sistema pensionistico nel medio-lungo periodo, garantendo una maggiore equità tra le generazioni» e che «ad eccezione delle misure adottate con Legge di Bilancio 2017, gli interventi di ri­forma che si sono succeduti a partire dal 2004 hanno prodotto importanti effetti di contenimento della spesa»; viene anche diagnosticato un inevitabile incremento della spesa pensionistica fra il 2030 e il 2045 per l’aumento del rapporto tra numero di pensioni e numero di occupati indotto dalla transizione demografica e dalla progressiva uscita delle generazioni del baby boom [32].

A fronte di questa lucida analisi, si prevedono una serie di azioni e misure che il Governo prevede di realizzare «mantenendo una linea di equilibrio tra istanze sociali e risorse finanziarie» [33]. Si annuncia l’introduzione a partire dal 2019 di un «red­dito di cittadinanza nell’ambito di un’ampia riforma delle politiche di inclusione sociale» e «di modalità di pensionamento anticipato per incentivare l’assunzione di lavoratori giovani», c.d. «quota 100 come somma dell’età anagrafica (62 anni) e contributiva (minimo 38 anni) quale requisito per accedere alle misure previdenziali»; «gli interventi di sostegno ai redditi saranno allo stesso tempo misure di attivazione, essendo il reddito di cittadinanza legato alla messa in atto di politiche attive sul mercato del lavoro. Anche il provvedimento volto a consentire pensionamenti in età meno avanzata, oltre ad avere evidenti risvolti di carattere sociale, costituirà un’opportunità sia per le fasce più giovani di popolazione, in termini di impiego, sia per le imprese, consentendo loro di ringiovanire la forza lavoro»; «si introdurranno anche misure per integrare le pensioni esistenti al valore della soglia di povertà relativa (di 780 euro mensili)» [34].

Sempre nel def si prevedono anche azioni in materia di Sanità, per rispondere all’invecchiamento della popolazione, per migliorare l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, l’integrazione tra i sistemi sanitari, di assistenza sociale e di sostegno, nonché le iniziative di prevenzione e di ammodernamento delle infrastrutture [35].

In definitiva, il “pacchetto Welfare” contenuto nel def è ricco e ambizioso, sicuramente molto proiettato verso l’esigenza di salvaguardare un livello di vita dignitoso per i soggetti che vivono al di sotto della c.d. soglia della povertà e di affrontare i grandi fenomeni della bassa fecondità e dell’invecchiamento della popolazione italiana. Meno chiaro è dove verranno trovate le risorse per l’adozione di queste misure, visto che i capitoli concernenti i preventivi di spesa e le risorse per farvi fronte sono, al momento, meno approfonditi [36].


4. Il secondo Welfare

A fronte delle difficoltà di sostenibilità del Welfare statale, sta emergendo, con una sempre maggior definizione e articolazione, un meccanismo di tutela autofinanziata. Si tratta del c.d. Welfare privato o secondo Welfare, non necessariamente collegato alla dimensione aziendale. Si pensi infatti ai Fondi bilaterali di sostegno al reddito, a meccanismo di flessibilità nell’uscita quali l’ape (volontaria e aziendale) e la rita.

Il sistema di Welfare nazionale ha ormai bisogno della stampella del privato per poter reggere obbligandoci a riflettere sulla legittimità di questa evoluzione ai sensi degli artt. 3, 32 e 38 Cost.

La risposta non può che essere affermativa dal momento che l’autofinanziamen­to tramite risorse private è diventato essenziale per garantire l’erogazione di servizi a tutti i cittadini e i lavoratori. Le aumentate esigenze di intervento pubblico necessitate dalle nuove emergenze, specie assistenziali, impongono un intervento privato sempre meno additivo e sempre più strutturale per erogare quei servizi essenziali che il sistema di Welfare pubblico non è (più) in grado di erogare o non è mai stato in grado di farlo ma che in ogni caso soddisfano esigenze di benessere dei lavoratori e delle loro famiglie.

Di questa esigenza sono perfettamente consapevoli sia i sindacati sia le imprese, tanto che è esponenzialmente aumentata la contrattazione collettiva in questo ambito. Le parti sociali nell’accordo interconfederale del 28 febbraio 2018 sottolineano la funzione strategica dell’intervento in tema di Welfare da parte della contrattazione collettiva, di primo e secondo livello, manifestando la necessità di un coordinamento e di una governance degli interventi per ottimizzarne i risultati.

Dai dati pubblicati [37] emerge che nella contrattazione di livello aziendale negli anni 2016-2017 gli accordi su misure di Welfaresono aumentati e sempre più orientati nella definizione di misure di sostegno al reddito come il c.d. carrello della spesa, i rimborsi per spese scolastiche, il servizio mensa, il trasporto, asili nido in convenzione, borse di studio; molti contratti prevedono anche altre forme di servizi e benefit come il fondo sostegno affitto, coperture assicurative agevolate, permessi aggiuntivi per cure parentali convenzioni con società cooperative per assistenza ai disabili, convenzioni per colonie e campus per i figli, agevolazioni per viaggi, shop­ping, salute, benessere e tempo libero. Nel maggioranza dei contratti si sceglie di incrementare la contribuzione al fondo di previdenza complementare e l’assistenza sanitaria integrativa. Il Welfare aziendale interviene poi anche per migliorare e incrementare: le indennità contrattuali e di legge a sostegno della maternità e paternità, le ore e i giorni di congedo parentale connessi all’assistenza e nascita della prole, i permessi concessi a diverso titolo che favoriscono la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro; nei servizi e nel manifatturiero sono aumentati gli accordi di conciliazione. Non va, infine, dimenticato che la contrattazione aziendale svolge un ruolo di primo piano nella gestione delle crisi occupazionali, cercando di controllare i meccanismi di espulsione e di tutelare la manodopera coinvolta; interessante notare come sia lineare il rapporto tra il numero di questi accordi e l’andamento dell’eco­nomia, evidenziandosi un calo delle regolazione di tali istituti a fronte di una diminuzione delle crisi passandosi da una incidenza del 45% nel 2014-2015, al 26% nel 2017. I settori coinvolti sono il terziario (43%), il manifatturiero (42%), i servizi (12%) e gli interventi più ricorrenti sono la cig, mobilità, le riconversioni aziendali, i contratti di solidarietà, la riduzione degli organici, forme di incentivazione per l’uscita dal mercato del lavoro, quali incentivi all’esodo e accompagnamento alla pen­sione, mentre si riducono quelli che prevedono garanzie occupazionali come la mobilità verso altre aziende e l’outplacement. Infine, per quel che riguarda la formazione, l’interesse della contrattazione aziendale in materia appare sostanzialmente invariato e comunque concentrato nel settore manifatturiero più che nel terziario e servizi.

Dal canto suo, il legislatore ha previso forme di incentivazione della contrattazione aziendale sul Welfare aziendale. Si pensi alla detassazione dei premi di risultato e di Welfare aziendale prevista dall’art. 51 TUIR come modificato dalla legge di stabilità 2016 e poi dalle leggi di bilancio per il 2017 e 2018 [38], nonché al d.m. 12 ottobre 2017 concernente gli sgravi contributivi per le misure di conciliazione tra la vita professionale e la vita privata adottate tramite contrattazione aziendale in attuazione dell’art. 25 del d.lgs. n. 80/2015 [39].

Che il sistema pubblico di Welfare chieda aiuto alle risorse private si è visto in modo lampante con gli strumenti di anticipo dell’uscita dal lavoro quali l’anticipo pensionistico (ape) volontario e aziendale [40] e la rendita integrativa temporanea anticipata (rita) [41], tutti sostenuti da risorse esterne al bilancio dell’INPS e private.

I provvedimenti sopra indicati e l’uso incrementale da parte dello Stato delle risorse private per realizzare obiettivi che rientrano tra quelli di cui all’art. 38 Cost. inducono a riflettere sul ruolo che sta svolgendo il Welfare privato e che sarà destinato a svolgere alla luce delle crescenti necessità e delle minori entrate nei bilanci dello Stato e dell’INPS: non più solo di aiuto e sostegno al sistema pubblico di Welfare ma addirittura strutturalmente parte di esso, come già sostenuto in relazione al­la previdenza complementare.


5. Alla ricerca di equilibri

Come evidenziato dal presidente dell’INPS «un sistema di protezione sociale non sarà mai capace di fronteggiare i cambiamenti strutturali se non è in grado di proteggere chi non ce la fa, quali che siano le condizioni del ciclo» [42].

Un afflato universalistico della tutela in ambito assistenziale è emerso nel nostro sistema con la misura denominata REI (d.lgs. n. 147/2017) e, stando alle anticipazioni, continuerà con quella (al momento in cui si scrive) annunciata dal Governo nel def ed etichettata come “reddito di cittadinanza”.

Le modifiche intervenute nel corso del 2018 [43] con riferimento alle condizioni categoriali previste in origine, hanno sicuramente ampliato lo spettro delle persone in condizioni di indigenza che possono essere ricomprese nella misura, così spingendo il Presidente dell’INPS ad appellarlo come «strumento universale selettivo» [44]. Si arriverà ad una misura davvero universalistica quando il sostegno a chi si trova in stato di bisogno sarà condizionato unicamente dall’accertamento delle condizioni patrimoniali e reddituali al di sotto di una certa soglia predeterminata e se la durata della misura è condizionata al comportamento del beneficiario. Le proposte di un “reddito e di una pensione di cittadinanza” contenute nel programma di Governo e nel def paiono porsi in questo solco.

Ragionare di universalità o selettività delle misure, ci pone sul piano del an della tutela, creando potenzialmente una illusione di protezione sociale per il mero fatto dell’esistenza della stessa. Un ragionamento a tutto tondo dovrebbe però prevedere anche una valutazione del quantum della misura che potrebbe anche far riconsiderare la valutazione espressa in merito all’esistenza della tutela, in quanto meramente formale o comunque insufficiente.

È di tutta evidenza che, a finanziamenti invariati, una estensione del campo di applicazione della tutela non può che comportare una diminuzione dei livelli quantitativi della prestazione. Ragionare allora di finanziamento del sistema di Welfare induce a toccare il tema delle prestazioni e viceversa, cioè qualunque nuova azione in ambito previdenziale o assistenziale incide necessariamente sul sistema di finanziamento di Welfare. Proprio la struttura a vasi comunicanti, fa sì che qualunque mo­difica alle misure o prestazioni di un certo tipo, ricade, a cascata, sull’intero sistema, con necessarie conseguenze sulla sua stabilità. Qualunque leva si tocchi non è indipendente dalle altre e pertanto se da qualche parte si apre qualche rubinetto, o qualche falla, tutto l’impianto ne risente, abbassandosi il livello generale.

Il quesito di fondo è come possa supportarsi a livello finanziario il rigurgito universalistico di un sistema di Welfare che dal 1995 in poi si è sempre più riappropriato delle sembianze sue proprie, cioè lavoristico-previdenziali, con l’aggancio alla contribuzione delle pensioni e degli ammortizzatori sociali.

Le azioni possono essere varie e andrebbero portate avanti sinergicamente, ad esempio (in ordine sparso): da una sistematica e implacabile lotta al sommerso, al recupero dei crediti dell’INPS, all’eliminazione degli sprechi, che possono anche avere un’incidenza minima sul bilancio complessivo ma sono dotati di una forte carica etica (si pensi ai vitalizi dei parlamentari), all’implementazione dei servizi per l’im­piego e al connesso rafforzamento della condizionalità per i percettori di trattamenti di disoccupazione e, in generale, di benefici pubblici. Un’altra fonte di approvvigio­namento potrebbe essere ricercata nel prelievo contributivo e fiscale sui robot e le intelligenze artificiali, stante la connessa riduzione della forza lavoro umana e le con­seguenti ricadute sui livelli occupazionali e sul sistema di Welfare complessivo [45]. Infine, restano, sebbene siano molto impopolari, le azioni di ritocco al rialzo del­l’età pensionabile e delle aliquote contributive, ma al momento in cui si scrive queste non appaiano incluse nell’agenda di Governo, anzi, la proposta di introdurre la c.d. “quota 100” va nella direzione contraria.

L’obiettivo finale comune dovrebbe essere la ricerca dell’equilibrio coniugandosi equità sociale e stabilità finanziaria del sistema di Welfare pubblico ma nel def appena approvato dal Parlamento si legge che «una parte delle risorse destinate alla realizzazione delle misure verrà dal sistema previdenziale secondo logiche e principi che tengano conto di condizioni di equità e solidarietà» [46], l’altra parte viene rimessa ad equilibrismi contabili ancora poco chiari, debito pubblico a parte, che ci obbligano a rinviare ad altro momento ulteriori riflessioni e analisi più strutturate.


NOTE

[1] INPS, XVII Rapporto, pubblicato a luglio 2018 sul sito dell’istituto, in www.inps.it, p. 274.

[2] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 269.

[3] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 184.

[4] INPS, XVII Rapporto, cit., pp. 184-187.

[5] Sul finanziamento del sistema previdenziale cfr. M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Torino, 2018, p. 216 ss.; M. CINELLI-S. GIUBBONI, Lineamenti di diritto della previdenza sociale, Milano, 2018, p. 213 ss.; M. PERSIANI-M. D’ONGHIA, Fondamenti di diritto della previdenza sociale, Torino, 2018, pp. 54-58; R. PESSI, Lezioni di diritto della previdenza sociale, Padova, 2016, p. 235 ss.

[6] Altre entrate, di importo decisamente inferiore, sono dovute all’alienazione di beni patrimoniali, partite di giro, accensione di prestiti, amplius v. INPS, XVI Rapporto, cit., p. 220, e XVII Rapporto, cit., p. 278.

[7] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 278.

[8] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 298.

[9] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 280.

[10] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 277.

[11] INPS, XVI Rapporto, cit., p. 219.

[12] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, p. 3.

[13] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, p. 13.

[14] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, pp. 13-14.

[15] Nota di aggiornamento del def 2018 presentata dal Presidente del Consiglio dei ministri Giuseppe Conte e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze Giovanni Tria e approvata al Consiglio dei ministri il 27 settembre 2018, 101, www.mef.gov.it; Commissione europea, The 2018 Ageing Report, 24 Novem­ber 2017, Economic and Financial AffairsInstitutional Paper 065https://ec.europa.eu/info/publications/ economy-finance/2018-ageing-report-underlying-assumptions-and-projection-methodologies_en.

[16] INPS, XVII Rapporto, cit., p. 180.

[17] M. CINELLI, La sfida demografica al sistema delle pensioni tra immaginario e realtà, in Riv. dir. sic. soc., 2003, p. 433 ss.

[18] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, p. 12.

[19] ISTAT, Rapporto annuale 2018 e Rapporto “Come cambia la vita delle donne”, 22 dicembre 2015, www.istat.it; cfr. ETUI, Benchmarking working Europe, 2018, p. 22, www.etui.org.

[20] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, p. 12.

[21] V. FILÌ, Un reddito minimo di maternità come antidoto alle discriminazioni e alla bassa natalità, in O. BONARDI (a cura di), Eguaglianza e divieti di discriminazione nell’era del diritto del lavoro derogabile, 2017, Roma, p. 319 ss.

[22] ISTAT, Rapporto annuale 2018, p. 42.

[23] Nota di aggiornamento del def 2018, pp. 101-102.

[24] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, p. 10.

[25] Quanto emerge dalla documentazione depositata dall’ISTAT presso le Commissioni bilancio della Camera e del Senato al termine dell’audizione sul def, 9 ottobre 2018.

[26] INPS, XVI Rapporto, cit., pp. 131-140.

[27] INPS, XVI Rapporto, cit., p. 119.

[28] Cfr. il decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, c.d. “decreto sicurezza”, pubblicato in G.U. 4 ottobre 2018, n. 231.

[29] Indebitamento netto al 2,4% del PIL nel 2019, al 2,1% nel 2020 e all’1,8% nel 2021 si legge nella “Relazione al Parlamento 2018” presentata dal Presidente del Consiglio dei ministri Giuseppe Conte e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze Giovanni Tria al Consiglio dei ministri il 27 settembre 2018, www.mef.gov.it.

[30] Vivaci critiche in merito al def presentato dal Governo sono state sollevate dalla Banca d’Italia, dall’Ufficio parlamentare di Bilancio, dalla Corte dei Conti e dal Presidente dell’INPS, oltre che dalla Commissione europea.

[31] Parlamento ha approvato il def l’11 ottobre 2018.

[32] Nota di aggiornamento del def 2018, cit., pp. 60-64.

[33] Nota di aggiornamento del def 2018, cit., p. 65.

[34] Nota di aggiornamento del def 2018, cit., pp. 48, 91, 98.

[35] Nota di aggiornamento del def 2018, cit., pp. 99-101.

[36] Nota di aggiornamento del def 2018, cit., pp. 118-123.

[37] M. TIRABOSCHI (a cura di), Welfare for people. Primo rapporto su “Welfare occupazionale e aziendale in Italia”, Modena, 2018; OCSEL-CISL, IV Rapporto sulla contrattazione decentrata 2016/2017, 17 luglio 2018, in www.cisl.it.

[38] Art. 1, commi 182-190, legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016) come modificato dall’art. 1, commi 160-162, legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017), dall’art. 55, d.l. n. 50/2017 conv. con modif. in legge n. 96/2017, e art. 1, commi 28 e 161, legge n. 205/2017 (legge di bilancio 2018); per un esame dettagliato dell’imposta sostitutiva e dell’agevolazione previdenziale v. circ. Agenzia Entrate 29 marzo 2018, n. 5/E.

[39] Amplius cfr. D. GAROFALO, Il secondo Welfare, Torino, in corso di pubblicazione.

[40] Legge n. 232/2016, art. 1, commi 166-175; circ. INPS 13 febbraio 2018, n. 28; per i dati cfr. INPS, XVII Rapporto, cit., pp. 195-196.

[41] Legge n. 205/2017, art. 1, comma 168, lett. a) e 169; cfr. circ. COVIP 8 febbraio 2018, prot. n. 888, in www.covip.it.

[42] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2017, p. 5.

[43] Legge n. 205/2017, art. 1, comma 192.

[44] INPS, Relazione annuale del Presidente, 4 luglio 2018, p. 10.

[45] Sulla falsa riga di quanto proposto e auspicato dal Parlamento UE il 16 febbraio 2017 nella risoluzione recante raccomandazioni alla Commissione concernenti norme di diritto civile sulla robotica.

[46] Nota di aggiornamento del def 2018, cit., p. 94.


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