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Libera circolazione dei lavoratori e nozione eurounitaria di subordinazione

Martina Vincieri, Ricercatrice di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Bologna.

Il saggio esamina la problematica dell’individuazione di una nozione unitaria di lavoratore subordinato nel diritto dell’Unione europea a partire dalla elaborazione della Corte di Giustizia nella materia della libera circolazione dei lavoratori. L’attenzione è in particolare rivolta al criterio della eterorganizzazione, che a livello eurounitario e nazionale ha acquisito il ruolo di ampliare le categorie di lavoratori meritevoli di protezione. Ulteriore profilo preso in esame concerne il preminente rilievo della economicità della prestazione lavorativa e la conseguente protezione sociale riconosciuta ai migranti.

PAROLE CHIAVE: libera circolazione dei lavoratori - nozione di lavoratore - eterorganizzazione

Free movement of workers and eu notion of subordination

The essay examines the problem of identifying a unitary notion of subordinate worker in EU law starting from the CJEU’s case-law in the matter of the free movement of workers. Attention is particularly paid to the criterion of heterorganization, which at the EU and national level has acquired the role of expanding the categories of workers deserving of protection. A further profile taken into consideration concerns the preminent importance of the economic value of the working activity and the consequent social protection granted to migrants.

Keywords: Free movement of workers – notion of worker – heterorganization.

Sommario:

1. Premessa - 2. Il diritto alla libera circolazione dei lavoratori nell’Unione europea - 3. Diritto del lavoro dell’Unione europea e definizione di lavoratore: verso una nozione unitaria? - 4. L’elaborazione della Corte di Giustizia - 5. Il criterio della eterorganizzazione a livello eurounitario e nazionale - 6. Il confine tra lavoro e non lavoro e le prospettive di tutela riconosciute ai migranti. Osservazioni conclusive - NOTE


1. Premessa

Peculiare rilievo assume tuttora la problematica dell’individuazione di una nozio­ne comune di lavoratore subordinato nel diritto dell’Unione europea. In mancanza di una definizione unitaria, infatti, il riferimento è unicamente a quella elaborata da tempo dalla Corte di Giustizia nella materia della libera circolazione dei lavoratori. Una nozione ampia, appunto di creazione giurisprudenziale, che assume sempre più importanza anche in considerazione delle tutele sociali conseguentemente riservate ai lavoratori migranti. Una nozione, tuttavia, sulla cui possibile valenza quale “punto di partenza” nell’elaborazione di un concetto autonomo di lavoratore da applicare anche in altri settori del diritto del lavoro eurounitaro, ancora si discute [1]. Si può fin d’ora anticipare come nella materia della libera circolazione v’è una decisiva distinzione posta dal diritto eurounitario tra soggetti economicamente attivi e inattivi, che condiziona da sempre il pieno godimento del diritto alle prestazioni sociali a favore dei migranti e su cui il dibattito è in questo momento particolarmente acceso. Il tema della libera circolazione dei lavoratori e del suo ambito di applicazione soggettivo implica il necessario riferimento alle fonti di livello europeo, esattamente alle norme del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) ed alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, che ha rivendicato “a sé il controllo sul rispetto dei diritti fondamentali” [2]. Se da un lato la nozione ampia di subordinazione presa in esame può considerarsi ormai consolidata, poggiando su copiosi e uniformi interventi della giurisprudenza, dall’altro la solidità dei diritti sociali estesi al lavoratore che si sposta da uno Stato membro ad un altro pare vacillare, in nome dell’esigenza di contenere il fenomeno del “turismo sociale” e di non gravare sul sistema di sicurezza sociale dei singoli Stati dell’Unione europea. Si deve, allora, riflettere in merito al confine tra lavoro e non lavoro ed alla garanzia della libertà di circolazione nel mercato comune.

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2. Il diritto alla libera circolazione dei lavoratori nell’Unione europea

La libera circolazione dei lavoratori è, come rimarcato, “una delle libertà fondamentali dei cittadini dell’Unione nonché uno dei pilastri del mercato interno” [3] e contribuisce, altresì, alla “costruzione di una dimensione sociale importante” [4], pro­muovendo l’inclusione sociale, economica e culturale dei lavoratori migranti. La mo­bilità della manodopera nell’Unione, quale “diritto fondamentale per i lavoratori e per le loro famiglie” deve essere, appunto, “uno dei mezzi che garantiscano la possibilità di migliorare le condizioni di vita e di lavoro e di facilitare la promozione sociale, contribuendo nel contempo a soddisfare le necessità dell’economia degli Stati membri” (4° considerando, reg. UE n. 492/2011). Gli artt. 45 ss. del TFUE garantiscono la libertà di circolazione dei lavoratori, che implica “l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione, e le altre condizioni di lavoro”. Si tratta di un insieme di norme che mantengono una ri­levanza centrale nel diritto del lavoro eurounitario. I cittadini dell’Unione europea possono godere della libertà di circolazione sia in qualità di lavoratori subordinati sia di lavoratori autonomi. Quanto alla reale portata del principio di cui all’art. 45 del TFUE si deve, fin da subito, rimarcare che il diritto dell’Unione europea, a differenza del diritto dei singoli ordinamenti nazionali, nonostante la sua più recente storia legislativa ed interpretazione giurisprudenziale a cui si farà riferimento, è rimasto privo di una “fattispe­cie generale e unitaria di subordinazione” e, anche per tale motivo, per lo più contraddistinto da una “diversità di impostazione” che non consente facili raffronti [5]. Differente è, soprattutto, la finalità sottesa all’individuazione del lavoratore protetto nelle norme del TFUE; la definizione eurounitaria di subordinazione non è, infatti, rivolta alla disciplina del rapporto di lavoro, bensì, essenzialmente, alla garanzia dell’accesso dei lavoratori alla libertà di circolazione nel mercato comune, dunque della loro partecipazione al mercato [continua ..]

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3. Diritto del lavoro dell’Unione europea e definizione di lavoratore: verso una nozione unitaria?

Come noto, la definizione di lavoratore nel diritto eurounitario non è univoca ma varia a seconda del settore preso in considerazione, secondo un approccio di tipo casistico [7]. Nella materia della libera circolazione dei lavoratori, in mancanza di precise indicazioni del Trattato, un ruolo di primo piano ha assunto senza dubbio la giurisprudenza della Corte di Giustizia che, intervenuta fin da epoca risalente sul tema, ha forgiato una nozione eurounitaria di lavoratore subordinato valevole per tutti gli Stati membri [8]. Una nozione a livello eurounitario, come già accennato, si riscontra solo nel settore della libera circolazione ed è tendenzialmente contrapposta a quella previdenziale, rilevante ai fini dell’accesso al sistema di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale. In quest’ultimo caso la qualità di lavoratore è riconosciuta ai soggetti assicurati “in forza di una assicurazione obbligatoria o facoltativa presso un regime previdenziale generale o speciale” [9]. Pertanto, la nozione che si ricava dall’art. 48 del TFUE, a differenza di quella di cui all’art. 45 del TFUE, presuppone che le legislazioni nazionali stabiliscano “i confini (anche) soggettivi dei rispettivi sistemi di sicurezza sociale” [10]. In materia di libera circolazione dei lavoratori è prevalsa la finalità di garantire coesione ed armonia al sistema; la Corte di Giustizia ha, infatti, da subito af­fermato che la nozione in esame non può essere “unilateralmente stabilita dal diritto interno”, ma deve essere intesa in senso uniforme, senza che ciascuno Stato possa “modificare la portata della nozione di lavoratore migrante ed escludere a suo piacimento determinate categorie di persone dalle garanzie offerte dal Trattato” [11]. La delimitazione del campo di applicazione della normativa in esame è, quindi, sottratta ai legislatori nazionali ed individuata in ambito sovranazionale attraverso criteri di definizione omogenei ed ampi, proprio al fine di garantire l’effettività del principio di libera circolazione dei lavoratori [12]. Sarebbe, così, scongiurato il rischio che si moltiplichino differenti nozioni di lavoratore per ogni Stato membro e perda di importanza l’autonomia riconosciuta alla dimensione eurounitaria; il rischio cioè o “la certezza” di [continua ..]

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4. L’elaborazione della Corte di Giustizia

La definizione consolidata fornita dalla Corte di Giustizia in merito all’ambito di applicazione dell’art. 45 del TFUE è quella di attività di lavoro subordinato, svolta in posizione di soggezione al potere di direzione del destinatario e dietro pagamento di una retribuzione [24], che presenti un “carattere reale ed effettivo”, restando escluse le “attività talmente ridotte da potersi definire puramente marginali ed accessorie” [25], nonché quelle che costituiscono soltanto “uno strumento di rieducazione o di reinserimento” delle persone che le esercitano [26]. L’attività lavorativa prestata è, cioè, de­finita come attività economica ossia attività economicamente valutabile. Il criterio della economicità, come precisato, si risolve in sostanza “in un sinonimo di quello della realtà ed effettività dell’attività” [27]. Il requisito dell’effettività e non marginalità dell’attività lavorativa, divenuto determinante e tuttora al centro del dibattito sulla nozione di lavoratore ai sensi del­l’art. 45 del TFUE, è stato valutato nel modo più ampio possibile dalla Corte di Giustizia, proprio al fine di non “scoraggiare” le persone occupate con forme di impiego “a bassa intensità o bassa produttività” dall’esercitare i loro diritti di libera cir­colazione [28]. I giudici europei hanno, altresì, fornito alcune indicazioni sulle modalità e sugli elementi di qualificazione del rapporto di lavoro subordinato. Sono stati considerati indici del “carattere reale ed effettivo” della prestazione, oltre alla durata del lavoro ed al livello della retribuzione, anche il diritto alle ferie retribuite e alla continuità della retribuzione in caso di malattia, nonché l’assoggetta­mento del contratto di lavoro al contratto collettivo vigente [29]. Nell’accertamento della condizione relativa all’esercizio di attività subordinate reali ed effettive, è necessario fondare il giudizio “su criteri obiettivi e valutare nel loro complesso tutte le circostanze del caso di specie riguardanti la natura sia delle attività interessate sia del rapporto di lavoro di cui trattasi” [30]. Dunque, [continua ..]

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5. Il criterio della eterorganizzazione a livello eurounitario e nazionale

Anche se il requisito della eterodirezione non è quello caratterizzante la nozione di lavoratore ai sensi dell’art. 45 del TFUE, per il rilievo preminente dato alla economicità della prestazione, vale la pena di indagare con più precisione come la Corte di Giustizia lo abbia tratteggiato nella sua giurisprudenza. Come sottolineato, il concetto di subordinazione elaborato dalla Corte di Giustizia nel settore della libera circolazione risulta più ampio di quello fatto proprio dalla giurisprudenza nazionale in virtù di una visione maggiormente aperta del requisito della eterodirezione [48]; ciò ha portato ad includere nella nozione di lavoratore subordinato anche categorie di prestatori il cui lavoro è caratterizzato da una “dipendenza funzionale ed operativa”, andando oltre, in tal modo, alla definizione tradizionale di lavoratore subordinato [49]. Si potrebbe discutere, allora, in merito alla esatta delimitazione della nozione di subordinazione nell’interpretazione della giurisprudenza europea, chiedendosi se dav­vero il fondamento non sia piuttosto da individuare nella dipendenza organizzativa del prestatore di lavoro, conseguendone una estensione del campo di applicazione dell’art. 45 del TFUE ad altre categorie di lavoratori ossia anche ai rapporti “aventi per oggetto prestazioni di lavoro personale, a carattere continuativo, svolte esclusivamente o prevalentemente per un unico datore di lavoro, indipendentemente dal loro assoggettamento pieno al vincolo di subordinazione” [50]. La nozione accolta nella giurisprudenza richiamata pare appunto una nozione di subordinazione non fondata essenzialmente sul rigoroso requisito della eterodirezio­ne, con il fine dell’allargamento delle tutele a vaste categorie di lavoratori, non rientranti necessariamente nella nozione di subordinazione strettamente intesa [51]. Vero è che non assume particolare importanza la distinzione tra subordinazione e autonomia, bensì tra attività di lavoro effettiva e non lavoro. Pertanto, usando le pa­role dei giudici europei, “non è così importante accertare nei particolari lo status del lavoratore”, attribuendo il Trattato, tra le libertà fondamentali, quella di svolgere sia un lavoro dipendente che un’attività autonoma [52]. Occorre tuttavia riflettere sul requisito [continua ..]

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6. Il confine tra lavoro e non lavoro e le prospettive di tutela riconosciute ai migranti. Osservazioni conclusive

A conclusione di queste riflessioni si deve sottolineare che nonostante l’incon­trovertibile esito degli indirizzi dei giudici europei in merito ad una ampia nozione di lavoratore, destinata probabilmente a divenire sempre più universalmente efficace alla luce della più recente storia del diritto eurounitario, residuano alcune incertezze intorno alle “sfide” ed ai “problemi” [69] ad essa legati e, in particolare, alle conseguenti tutele estensibili al lavoratore migrante. L’attenzione deve, invero, essere rivolta al cruciale confine tra lavoro e non lavoro, esattamente tra attività lavorativa ed attività del tutto “marginale e accessoria”. Da tale delimitazione dipende infatti la garanzia della libertà di circolazione nel mercato comune, nonché il riconoscimento delle tutele assistenziali nei confronti dei migranti. Per chiarire meglio questo aspetto problematico occorre richiamare alcune significative pronunce della Corte di Giustizia, che hanno contribuito ad un cambiamento di prospettiva nel riconoscimento dell’accesso ai sistemi di assistenza sociale degli Stati membri per i cittadini economicamente inattivi [70]. In passato la Corte, in virtù di una interpretazione estensiva, aveva riconosciuto a cittadini stranieri, residenti in un diverso Stato membro ed economicamente non attivi, il diritto alla parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali, dunque il diritto alla garanzia delle misure di protezione sociale, a prescindere dal possesso di un regolare documento di soggiorno e sulla base della sola residenza; un trattamento disuguale non è, infatti, stato considerato giustificato [71]. Tuttavia, al fine di arginare il fenomeno del c.d. “turismo sociale”, il successivo dibattito è stato incentrato sul bilanciamento tra la garanzia del principio fondamentale di parità di trattamento e la mancanza di disponibilità di risorse sufficienti in capo al cittadino dell’Unione economicamente non attivo; dunque, sulla effettività del prin­cipio di libertà di circolazione quale “fondamento del processo d’integrazione europea” [72]. In particolare nelle più recenti sentenze della Corte di Giustizia si riscontra una differente presa di posizione, strettamente legata alla questione della inattività dei soggetti interessati, su [continua ..]

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NOTE

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