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Coronavirus, ammortizzatori sociali e bilateralità: primissime considerazioni

Emilio Rocchini, Ricercatore di Diritto del lavoro - Università Link Campus University.

Il contributo offre alcune riflessioni “a caldo” circa le misure di ammortizzazione sociale introdotte in connessione alla diffusione della pandemia da COVID-19 al fine di salvaguardare l’occupazione e la capacità del sistema produttivo.

PAROLE CHIAVE: ammortizzatori sociali - fondi bilaterali - Covid 19

Coronavirus, social shock absorbers and bilaterality: instant impressions

The essay concerns some instant impression about social security measures introduced in connection with the COVID-19 pandemia in order to safeguard the employment and capacity of the production system.

Keywords: Social shock absorbers – bilateral founds – COVID-19.

Sommario:

1. Premessa - 2. Coronavirus e ammortizzatori sociali “ordinari”: la CIGO e l’assegno ordinario per “emergenza COVID 19” - 2.1. Segue: la CIGS e la cassa in deroga - 2.2. Segue: i Fondi di solidarietŕ bilaterali alternativi e l’autonomia collettiva - 3. Un sintesi: nuove emergenze, vecchi strumenti e, in lontananza, forse, l’Europa - NOTE


1. Premessa

Con una “violenza” e una rapidità inedita il mondo è stato investito da una delle più gravi emergenze sanitarie dell’ultimo secolo, il cui impatto resta tutt’oggi di difficile valutazione. Complice l’accorciamento delle distanze e l’accelerazione degli scambi conseguenti la globalizzazione dell’economia, l’epidemia di contagi da COVID-19, identificata per la prima volta nel gennaio del corrente anno nella provincia di Hubei in Cina meridionale, si è ben presto trasformata in pandemia [1]. L’infezione ha avuto una diffusione particolarmente grave e inaspettata anche in Italia, dove i primi focolai sono stati originariamente rilevati in alcuni Comuni della Lombardia, del Veneto [2] e dell’Emilia Romagna, ma si sono ben presto diffusi nel­l’intero territorio nazionale, imponendo al Governo l’adozione in via emergenziale di misure di contenimento dell’epidemia via via più stringenti [3]. Tali misure hanno impattato certamente sulle libertà degli individui, ma anche, e per quanto più rileva in questa sede, sul sistema produttivo, che sta subendo un forte rallentamento – e in una certa misura una profonda trasformazione [4] – tanto dal lato dell’offerta, compressa in considerazione delle misure di “distanziamento” connesse alla prevenzione del contagio; quanto da quello della domanda, ridotta (indirettamente) “ex lege” dai divieti introdotti. La risposta a questa drammatica trasformazione è stata affidata al sistema degli ammortizzatori sociali – tradizionalmente chiamati in causa nella gestione delle emergenze locali e nazionali – evocati, qui, nella loro versione “estesa”; ricorrendo, cioè, tanto agli strumenti ordinari (in particolare, la CIGO, la CIGS e il Fondo di integrazione salariale), quanto a quelli bilaterali (i fondi di solidarietà bilaterali, ormai anch’essi facenti parte del sistema ordinamentale di sostegno al reddito e alla capacità produttiva delle imprese ex d.lgs. n. 148/2015), nonché, ancora, a misure straordinarie di recente memoria (gli ammortizzatori sociali in deroga) [5]. A questo “armamentario”, peraltro, si sono aggiunte misure più squisitamente contrattual-collettive che testimoniano, se ancora ve ne fosse necessità, la capacità [continua ..]

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2. Coronavirus e ammortizzatori sociali “ordinari”: la CIGO e l’assegno ordinario per “emergenza COVID 19”

Secondo il più “classico” degli schemi di gestione dell’emergenza, senza particolari innovazioni e/o disposizioni emergenziali, alle imprese industriali che sono ricomprese nel relativo campo di applicazione [6], è riconosciuta la possibilità di accedere alle integrazioni salariali ordinarie e straordinarie. E ciò anche a prescindere dalle speciali disposizioni contenute nei decreti legge 2 marzo 2020, n. 9 – relativo alla disciplina della CIGO, CIGS, FIS e CIG in deroga nei territori inizialmente interessati dall’epidemia (“zona rossa”) – e 17 marzo 2020, n. 18 – contenente norme per l’intero territorio nazionale. Quanto alle integrazioni ordinarie, infatti, non v’era dubbio che le sospensioni o riduzioni dell’attività conseguenti a provvedimenti dell’autorità finalizzati al contenimento della diffusione dell’epidemia in atto, potessero essere ricondotte ad una situazione aziendale dovuta a eventi transitori e non imputabili all’impresa o ai dipendenti (art. 11, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 148/2015; artt. 1 e 8, d.m. 15 aprile 2016, n. 95442 [7]). Ciononostante, il Governo ha ritenuto di dover intervenire in chiave emergenziale introducendo, da ultimo, una nuova causale integrabile denominata proprio “emergenza COVID-19”, e rendendola applicabile retroattivamente ai periodi decorrenti dal 23 febbraio scorso (art. 19, comma 1, decreto legge n. 18/2020). Coerentemente a tale scelta, è stato disposto che le integrazioni salariali riconosciute in relazione alla nuova causale non siano soggette alla verifica dei requisiti individuati dal d.m. n. 95442/2016 prima richiamato. Per quanto comprensibile, non può che registrarsi che tale scelta appare distonica rispetto a quell’indirizzo razionalizzatore e uniformatore che aveva ispirato i più recenti interventi normativi in tema di ammortizzatori sociali – conducendo al superamento dell’epoca degli “ammortizzatori in deroga”, tanto efficaci quanto deleteri per la certezza del diritto – viepiù che un risultato analogo avrebbe potuto essere conseguito operando (maggiormente) nell’alveo degli strumenti già esistenti. Ma tant’è e, anzi, occorre evidenziare che la specialità dello strumento è accresciuta dalla speciale procedura che consente, entro il [continua ..]

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2.1. Segue: la CIGS e la cassa in deroga

Analoghe considerazioni valgono per l’utilizzo dello strumento dell’integrazione salariale straordinaria per le imprese che ne possono beneficiare, o per quante non possono accedere alla CIGO (come, per esempio, quelle appartenenti al settore del trasporto aereo, significativamente colpite dal “blocco” dei trasferimenti imposto (o subìto) a causa delle misure di contenimento della pandemia), che certamente resta di maggior coerenza rispetto alla causale integrabile. In queste ipotesi, peraltro, il ricorso alla sospensione dal rapporto andrebbe giustificato in relazione all’emersione di una crisi aziendale ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 148/2015, o meglio di una “crisi aziendale … conseguente ad un evento improvviso ed imprevisto, esterno alla gestione aziendale” ex art. 2, comma 3, d.m. 13 gennaio 2016, n. 94033. Tale ipotesi, infatti, è perfezionata anche in assenza di indicatori economico-finanziari con andamento involutivo e di decremento (o almeno stabilità) occupazionale nel biennio precedente l’intervento di integrazione; mentre permane la necessità che il datore di lavoro presenti un programma di risanamento (nel caso di specie da intendersi come “recupero” della propria capacità produttiva) e di salvaguardia dei livelli occupazionali [21]. Non v’è dubbio, poi, che per quanto riguarda gli aspetti procedurali, ove vi fosse il ricorso alla CIGS occorrerebbe il coinvolgimento preventivo delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, da svolgersi, chiaramente, con strumenti telematici. Anche in questa ipotesi, tuttavia, il recentissimo decreto legge n. 18/2020, si è occupato di introdurre alcune “varianti” alla procedura ordinaria. Anzitutto, in riferimento alle imprese che hanno già in corso una CIGS, così come per quelle nelle quali sono attivati degli assegni di solidarietà, è riconosciuta la possibilità di sospendere il trattamento in corso e sostituirlo con l’ordinario trattamento per “emergenza COVID-19” (artt. 20, commi 1-3, e 21, commi 1 e 2, decreto legge n. 18/2020. Sebbene sia indubbio il beneficio per l’impresa alla conversione della CIGS in essere – tanto in termini di esonero dal pagamento della contribuzione addizionale, quanto di non computabilità dei periodi di sospensione/riduzione [continua ..]

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2.2. Segue: i Fondi di solidarietŕ bilaterali alternativi e l’autonomia collettiva

Gli interventi “pubblici” declinati nel d.l. n. 18/2020 sono completati dalle misure a carico dei Fondi di solidarietà bilaterali alternativi istituiti dalla contrattazione collettiva a favore di alcuni settori produttivi, precipuamente il settore dell’artigia­nato e della somministrazione di lavoro, per i quali, nella dizione dell’art. 27, d.lgs. n. 148/2015, operano già «consolidati sistemi di bilateralità» [29]. In relazione alle specifiche caratteristiche ed esigenze dei settori anzidetti, infatti, il Jobs Act, come già prima la riforma Fornero, hanno pienamente salvaguardato l’intervento delle parti collettive, per le quali, differentemente da quanto avvenuto per i Fondi di solidarietà c.d. “inpsizzati” [30], vengono fatti salvi maggiori ambiti di autonomia, a cominciare dalla mancata istituzione dei Fondi presso l’ente previdenziale.   Ne è discesa, dal punto di vista strutturale, una “separatezza” che non è solo legata al finanziamento – essendo riproposto, come avviene per gli enti costituiti pres­so l’INPS, l’obbligo di bilancio in pareggio e il divieto di erogazione di prestazioni in carenza di disponibilità – ma si estende anche al profilo strutturale e gestionale e che rispecchia pienamente il principio di libertà sindacale garantito dall’art. 39 della Costituzione.   Peraltro, pur nella loro “libertà” anche tali Fondi alternativi restano funzionalizzati alle garanzie previdenziali di cui all’art. 38, comma 2, Cost. [31]: sicché, nell’ot­tica dell’integrazione di risorse private, rectius legate a forme di mutualità categoriale, nell’apparato di protezione sociale volto ad assicurare anche ai lavoratori esclusi dall’area delle integrazioni salariali pubbliche il diritto ad ottenere “mezzi adeguati” alle proprie esigenze di vita in ipotesi di disoccupazione, anche parziale, i Fondi in parola sono chiamati a garantire nei settori di riferimento, un assegno ordinario analogo a quello erogato dal Fondo di integrazione salariale (art. 19, comma 6, d.l. n. 18/2020), assimilato allo stesso anche nel meccanismo di finanziamento che è rinvenuto in una specifica dotazione di 80 milioni di euro a carico del bilancio statale, realizzando una prima e inedita (quanto alla [continua ..]

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3. Un sintesi: nuove emergenze, vecchi strumenti e, in lontananza, forse, l’Europa

Le sintetiche e parziali considerazioni che precedono confermano come, anche a fronte di nuove ed inattese emergenze, il sistema previdenziale italiano sia potenzialmente ben attrezzato con strumenti “antichi”, ma comunque assai duttili, capaci di adattarsi a situazioni inedite. E ciò non vale solo in riferimento alle forme pubbliche di garanzia del reddito nelle ipotesi di riduzione e sospensione dell’attività di lavoro, ma anche – e qui sta un elemento di novità, o meglio di conferma del lontano passato, se si ricorda che la CIG è appunto una “invenzione” della contrattazione collettiva – in relazione alle iniziative e sperimentazioni poste in essere dal sistema di relazioni sindacali, che, almeno nella specifica occasione, sta dimostrando vitalità e responsabilità nella gestione dell’emergenza. E, tuttavia, se da una parte non può non evidenziarsi come la risposta dell’ordi­namento sia tutto sommato positiva, dall’altra, occorre, senza alcun intento polemico, evidenziare alcune distonie come quella (ricorrente) di voler “personalizzare” gli strumenti esistenti, introducendo specialità e peculiarità delle quali, forse, non v’era necessità, secondo uno schema che affastella il sistema di regolamentazioni sperimentali e transitorie, che complicano anziché appianare. Ci si riferisce, in particolare, alla nuova causale “emergenza COVID 19” e alle connesse “semplificazioni” procedurali, che, modificando i processi concessori, pongono nuove e complesse questioni interpretative che, nell’emergenza, non potranno che essere sciolte in senso lasco da parte degli enti previdenziali, alimentando (in potenza) comportamenti opportunistici e sleali rispetto al senso delle misure. Lo stesso vale, poi, in relazione alla “convertibilità” della CIGS eventualmente in corso in CIGO per Coronavirus, dove ancora è più evidente la possibilità di un uso distorto che consente una “fuga” dagli obblighi connessi alla integrazione straordinaria. Analoghe considerazioni, infine, valgono in relazione alla cassa in deroga, che rappresenta per definizione una “sconfitta” dell’apparato protettivo di fronte a situazioni di bisogno per le quali non ci si è accorti per tempo della necessità di protezione. Ciò [continua ..]

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NOTE

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