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Il reddito di cittadinanza in Italia tra aporie e prospettive

G. Maurizio Ballistreri, Professore associato di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Messina

Le profonde trasformazioni sociali, alimentate dalla globalizzazione dell’economia e dei mer­cati, dai processi demografici e migratori e, da ultimo, dalla generale crisi economica, ulteriormente aggravata dalla pandemia, hanno rivoluzionato, come è ben noto, le garanzie tradizionali del diritto del lavoro, inteso come parte costitutiva del diritto sociale. Il reddito di cittadinanza dovrebbe contrastare fenomeni sociali come la povertà, l’alta disoccupazione, la precarietà e più in generale l’esclusione sociale, che caratterizzano sempre più la società contemporanea. Il reddito di cittadinanza introdotto nell’ordinamento welfaristico italiano è un “reddito minimo garantito” e, cioè, un sussidio non categoriale, non contributivo, selettivo e condizionato, che spetta solo a coloro che sono sprovvisti di mezzi a prescindere da altri criteri come l’età, l’eventuale inabilità o lo stato di disoccupazione, ed è legato a percorsi di accesso al mondo del lavoro. In questo ambito, dottrinale e di politica del diritto, dovrà essere valutata la funzione del reddito di cittadinanza tra aporie e prospettive.

PAROLE CHIAVE: reddito di cittadinanza - diritti sociali - politiche socio-assistenziali - reddito minimo

Citizenship income in Italy between apories and perspectives

The profound social transformations, fueled by the globalization of the economy and the markets, by demographic and migratory processes and, lastly, by the general economic crisis, further exacerbated by the pandemic, have revolutionized, as is well known, the traditional guarantees of labor law, understood as constitutive part of social law. Citizenship income should contrast social phenomena such as poverty, high unemployment, precariousness and more generally social exclusion, which increasingly characterize contemporary society. the income of citizenship introduced into the Italian Welfaristic system is a “guaranteed minimum income” and, that is, a non-categorical, non-contributory, selective and conditional subsidy, which is due only to those who do not have the means regardless of other criteria such as age, any incapacity or unemployment status, and is linked to access routes in the world of work. In this context, doctrinal and legal policy, the function of citizenship income between aporias and perspectives will have to be evaluated.

Keywords: basic income – social rights – social welfare – minimum income

Sommario:

Premessa - 1. Economia globale, crisi del welfare, crisi del diritto del lavoro - 1.1. Economia vs. Diritti sociali - 2. Il reddito di cittadinanza nelle politiche sociali dell’Unione europea - 3. La crisi del fordismo e il fenomeno dei woorking poors - 4. Reddito di cittadinanza o reddito minimo di inserimento? - 5. Il reddito di cittadinanza e la Costituzione della Repubblica italiana - 6. Lo ius existentiae - 7. Considerazioni conclusive - NOTE


Premessa

La tragedia della pandemia e il conseguente inasprimento della drammatica crisi economica e sociale già in atto, hanno sollecitato l’ipotesi di un’estensione dell’area dei beneficiari del reddito di cittadinanza, fino a ipotizzarne una erogazione senza alcuna condizionalità. Un’ipotesi rispetto alla quale sono state opportunamente sollevate eccezioni: “An­zitutto una simile misura, avrebbe costi ingenti difficilmente sostenibili, se essa si cumulasse con gli altri interventi di welfare; se invece dovesse sostituirli, come è nelle visioni dei sostenitori dello stato minimo, comporterebbe effetti regressivi peggiorando le condizioni complessive dei più poveri. Ma contro la sua generalizzazione militano anche ragioni di principio, in quanto una simile erogazione economica senza condizioni rischierebbe di disincentivare il lavoro e di implicare quasi la rinuncia alla possibilità di sostenere un lavoro dignitoso per tutti; in ogni caso darebbe un messaggio negativo che sminuisce il valore del lavoro come contributo delle persone in grado di svolgerlo alla comunità in cui vivono” [1].

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1. Economia globale, crisi del welfare, crisi del diritto del lavoro

Un aspetto, comunque, appare non controvertibile: gli Stati, a cominciare da quel­lo italiano, devono ripensare le politiche di riduzione dei sistemi welfaristici, anche (e soprattutto!) in presenza della grave situazione di crisi socio-economica, generata dalla diffusione del Covid-19. Si guardi alle norme approvate in conseguenza del dramma della pandemia da Covid-19 in materia di garanzia della stabilità dei rapporti di lavoro [2], che devono essere analizzate non solo sotto l’angolo visuale delle tutele in regime emergenziale, ma anche delle concrete esperienze applicative che incideranno strutturalmente sulle prospettive future del diritto del lavoro [3]. Lo Stato sociale costituzionale creato nel secondo dopoguerra nei sistemi liberaldemocratici, è stato caratterizzato dal primato della politica sull’economia [4], il primato della funzione politica, cioè, esercitato per mezzo del diritto rispetto al mercato e, nell’esperienza costituzionale italiana, il primato del principio lavorista [5], posto a fondamento della costruzione nel nostro Paese di un moderno Stato sociale. È stato osservato che lo Stato sociale italiano si può definire un mix tra il modello occupazionale (in particolare nel settore previdenziale), “che, d’altronde, anima l’intera Carta Costituzionale e che inevitabilmente ha ispirato anche le azioni dei precedenti Esecutivi” [6] e quello di tipo universalistico [7], ponendosi come un caso atipico nell’ambito dei sistemi di sicurezza sociale, anche (e forse soprattutto) in ra­gione della vocazione selettiva dell’art. 38 Cost. – e cioè il nesso fra assistenza e inabilità al lavoro, da una parte, garanzia di mezzi adeguati alle esigenze di vita e assenza di lavoro, dall’altra – che ha prodotto un significativo sviluppo del sistema nazionale di welfare sul paradigma della solidarietà categoriale [8], conferendo al sistema un marcato indirizzo di natura “assicurativo-categoriale” [9]. Purtuttavia, si deve osservare che l’evoluzione del sistema di sicurezza sociale in Italia non è riconducibile ad una prospettiva unitaria, con evidenti profili di incoerenza tra i principi costituzionali, le riforme per l’integrazione europea dopo il Trattato di Maastricht e la nascita dell’Unione [continua ..]

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1.1. Economia vs. Diritti sociali

L’art. 3, comma 2, della nostra Costituzione ha rappresentato la chiave di volta per la costruzione del sistema di welfare in Italia, ma che, nel tempo, ha subito una sistematica erosione a causa della progressiva perdita di sovranità degli Stati-nazio­ne in conseguenza del “turbocapitalismo” e delle politiche di austerity imposte dalla Unione europea, che ha privilegiato la tenuta dell’euro e la competitività dell’eco­nomia europea nel mercato globale in presenza della grave crisi finanziaria [46], con l’affermazione di una visione burocratica e tecnocratica e la conseguente anomia politica [47]. La riforma in Italia dell’art. 81 Cost., con il dogma del pareggio del bilancio, è il portato del prevalere dell’economia e della finanza sulla politica e sul diritto. Tale modifica costituzionale appare indubbiamente influenzata dalle teorie della Constitutional Economics [48]. Per il giuslavorismo e per diritto più in generale, è sempre più evidente l’alterna­tiva, se non proprio la contrapposizione, tra le ragioni dell’economia e la giustizia sociale, scandita dalla Law&economics, espressione di studi e teorie che evidenziano i (presunti) limiti dell’intervento pubblico in economia, anche a causa del normativismo giuridico [49]. L’esame economico del diritto e della regolazione pubblica del mercato è per gli esponenti della Law&Economics teleologicamente rivolto ad accertare il costo degli strumenti giuridici, tra i quali quelli giuslavoristici [50], i loro effetti indotti e l’alterazione che essi producono nella situazione di mercato, in primo luogo per quanto attiene al debito pubblico. Tema sul quale tale corrente teorica si sofferma criticamente, non analizzando anche i profili negativi per l’economia derivanti dalla crescita esponenziale del debito privato, che diede origine alla terribile crisi del 2008. In questo contesto molti diritti appaiono come vittime designate della nuova sovranità dell’economia, del dominio di una finanza ormai mondializzata ed egemone sulla produzione [51].

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2. Il reddito di cittadinanza nelle politiche sociali dell’Unione europea

La lotta alle povertà costituisce uno degli obiettivi sociali nelle policies dell’Unio­ne europea. Già i trattati di Amsterdam e di Nizza attribuivano alla Comunità europea al tempo, l’impegno a supportare le iniziative degli Stati membri in materia di politica sociale, ma con il varo della “Strategia di Lisbona”, in occasione del Consiglio europeo tenutosi il 23 e 24 marzo del 2000 nella capitale lusitana, venne dichiarato che “il numero delle persone che nell’unione vivono al di sotto della soglia di povertà e in condizioni di esclusione sociale è inaccettabile” [52]. Nello stesso anno viene rilanciata “L’Agenda della politica sociale 2001-2006”, assunta dal Consiglio europeo di Nizza, a cui seguì l’introduzione di un nuovo “Metodo aperto di coordinamento” (MAC), relativo alle politiche di protezione e inserimento sociale [53]. Nel 2010 si passa alla “Strategia Europa 2020” [54], per promuovere “le condizioni per un diverso tipo di sviluppo economico, più intelligente (sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione), sostenibile (promuovere un’economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva) e inclusivo (promuovere un’economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale)” [55]. Nel novembre 2017, 28 capi di Stato e premier dei paesi aderenti all’Unione europea hanno discusso di “Europa sociale”, con una discussione preceduta dal tema dell’adozione del cosiddetto “Pilastro europeo dei diritti sociali”, sviluppatosi, in particolare, dall’avvio di una consultazione pubblica nel marzo 2016 e dall’adozione nell’aprile del 2017 di una proposta definitiva di testo, sotto forma di Raccomandazione proprio in vista del Vertice di Goteborg [56]. E più di recente il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha adottato un parere d’iniziativa sul tema “Per una direttiva quadro europea in materia di reddito minimo”, in cui esorta la Commissione europea a introdurre un quadro vincolante dell’Ue che stabilisca un reddito minimo adeguato in tutta Europa, adattato al tenore di vita di ciascuno Stato membro [57]. Secondo il CESE, [continua ..]

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3. La crisi del fordismo e il fenomeno dei woorking poors

L’introduzione di un reddito di cittadinanza ha come ambizione principale di riformare il quadro generale dello Stato sociale, le forme di protezione e sostegno al reddito e al consumo che sono in questo momento in vigore. Tale meccanismo si propone di completare le garanzie legate al welfare. La modalità di erogazione più diffusa, tra i sostenitori, è quella sotto forma di reddito monetario, che può integrare i sussidi di base oppure può essere considerato sostitutivo di questi sussidi. Quest’ultima ipotesi comporta però un aumento del reddito minimo universale per far fronte alle prestazioni essenziali. Nella società capitalistica contemporanea si è passati dal modello produttivo for­dista-taylorista, dove il lavoro a tempo indeterminato e a full-time era un fondamento e la protezione sociale dipendeva direttamente dal lavoro e dall’occupazione [67], a un sistema in cui il mantra dominante è la flessibilità dell’industria 4.0 [68]. Flessibilità, assieme a mobilità, rischio, innovazione sono le nuove parole d’ordine del capitalismo post-fordista, che hanno già cambiato radicalmente i paradigmi del lavoro [69]. Nell’epoca fordista, il lavoro era diventato un fattore fondamentale, rappresentava l’elemento principale per essere riconosciuti cittadini e quindi degni di godere di tutti i diritti civili. Aveva, con il tempo, preso la forma di elemento che determinava l’inclusione sociale e considerato un prerequisito per ottenere lo status sociale simbolo del fordismo. Attraverso il lavoro era permesso partecipare allo stato di benessere economico da cui di seguito derivava la posizione sociale. L’inclusione sociale era un fenomeno collettivo, che riguardava tutta la società e l’esclusione derivava da decisioni individuali. Con l’evoluzione che si è presentata della nostra società, la disponibilità di un lavoro, non è più considerato come fattore che permette di garantire l’inclusione sociale. A tal proposito, vi è, nei giorni nostri, un incremento del fenomeno definito working poors, cioè, coloro che pur lavorando, non riescono a superare la soglia di povertà; fenomeno che con il fordismo sembrava inconcepibile. E proprio sul rapporto tra povertà e assistenza pubblica il nostro sistema di [continua ..]

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4. Reddito di cittadinanza o reddito minimo di inserimento?

In Italia è stato introdotto il cosiddetto “reddito di cittadinanza” [71] (RdC), quale strumento di based income per il nostro Paese e, a parte il dibattito politico, si è dibattuto in dottrina se il “reddito di cittadinanza” è coerente con la nostra Costituzione. Ma prima di affrontare tale tematica, è opportuno verificare se dietro la denominazione, l’istituto sia davvero uno strumento a carattere universalistico di sostegno al reddito. Il reddito di cittadinanza è stato preceduto nel sistema di social security italiano da un altro istituto: il “reddito di inclusione”, attraverso la legge-delega 15 marzo 2017, n. 33, inserito in un più generale piano nazionale per il contrasto alle povertà e alla esclusione sociale e la sua funzione teleologica dovrebbe essere quella di contrastare fenomeni sociali come la povertà, l’alta disoccupazione, la precarietà e più in generale l’esclusione sociale, che caratterizzano sempre più la società contemporanea. Per alcuni il basic income è considerato uno strumento ottimale come rimedio alle numerose piaghe sociali, a partire dalla povertà, per altri invece, è solo una soluzione difficilmente praticabile in quanto insostenibile economicamente. Come è noto per “reddito di cittadinanza” si intende a livello teorico “un trasferimento universale, rivolto a tutti i cittadini senza alcuna distinzione e senza alcuna contropartita. Non solo chi è sprovvisto di reddito, dunque, ma anche i più agiati. Il suo importo dovrebbe essere sufficiente a condurre una vita dignitosa anche senza l’integrazione, in linea di principio, di altri redditi da lavoro o da trasferimento” [72]. In realtà il reddito di cittadinanza introdotto nell’ordinamento welfaristico italiano è un “reddito minimo garantito” e, cioè, un sussidio non categoriale, non contributivo, selettivo e condizionato, che spetta solo a coloro che sono sprovvisti di mez­zi a prescindere da altri criteri come l’età, l’eventuale inabilità o lo stato di disoccupazione, ed è legato a percorsi di accesso nel mondo del lavoro [73]. Infatti il RdC è certamente legato al principio di uguaglianza sostanziale di [continua ..]

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5. Il reddito di cittadinanza e la Costituzione della Repubblica italiana

Il reddito di cittadinanza in versione italiana, dunque, è, nei fatti, un “reddito minimo di inserimento”. Non ci si soffermerà in questa sede sugli aspetti applicativi di tale istituto, che, indubbiamente, presentano numerose contraddizioni e aporie, frutto di approssimazione legislativa e gravi lacune amministrative, ma si cercherà di verificare la sua coerenza con i principi ispiratori costituzionali. Le contraddizioni e le aporie appaiono palesi, in primo luogo sotto il profilo di uno degli elementi teleologici del provvedimento, quello di costituire “misura fondamentale di politica attiva del lavoro a garanzia del diritto al lavoro”, considerata la condizione quasi recessiva dell’economia italiana [90], nonché per il malfunzionamento dei servizi per l’impiego in Italia [91], oltre ai problemi di compatibilità con la situazione della finanza pubblica in Italia, contrapposti ai doveri di “sostenibilità sociale” derivanti dall’art. 38 Cost. [92]. Inoltre, è stato eccepito che il RdC può configurare una lesione del principio di dignità e non una sua promozione, poiché chi lo percepisce non svolge “un’attività che concorra al progresso materiale della società” (art. 4 Cost.), cristalizzando così, una condizione di inattività remunerata [93]. Nella prospettiva costituzionale, però, si può rilevare come il RdC abbia anche un rapporto con il principio di dignità e, in particolare, con il dover essere di essa, posta alla base dell’intero ordinamento giuridico italiano, rappresentandosi come “criterio-guida” fondamentale sia sotto il profilo dommatico che sotto quello ermeneutico, prima ancora di quello personalistico [94]. Pertanto, il dna occupazionale della nostra Costituzione non si pone in una condizione di alternatività rispetto alla crescente area di povertà e di esclusione sociale, ulteriormente aggravata dalla pandemia, consentendo vieppiù al legislatore ed all’azione di governo di rimodulare il nostro sistema di social verso un modello di garanzie sociali tendenzialmente a carattere universalistico [95], anche a petto della compressione delle garanzie del diritto del lavoro, a causa dei processi di globalizzazione economica e di [continua ..]

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6. Lo ius existentiae

Per il Social security italiano, ancora privo di protezioni sociali individuali e universalistiche, è importante, nella illustrata prospettiva, la presenza di un nuovo diritto sociale fondamentale nel suo catalogo [111], che si può definire un vero e proprio ius existentiae [112], che abbia come riferimento anche il reddito di cittadinanza [113] nel quadro di un welfare universalistico [114], per contrastare l’impoverimento di una larga parte della società. Secondo una crescente letteratura scientifica il riconoscimento di uno ius existentiae a carattere universale non si esaurisce invero, nel diritto ad un reddito minimo, ma, più in generale, anche a condizioni di vita dignitose  [115]. Una costruzione dottrinale che trova, tra l’altro, riscontro nella filosofia dei “bisogni radicali” [116]. E tale interpretazione orientata e sistematica della Costituzione, che legittima il basic income, trova a livello filosofico-istituzionale anche un riscontro nella “teoria della giustizia” di stampo neo-contrattualista [117]. La cosiddetta freedom from want, la tutela di un “ minimo vitale” per garantire la dignità e le pari opportunità a tutti i cittadini per la partecipazione al gioco sociale e democratico, consentendo di declinare lo ius existentiae come un diritto fondamentale relativo alla sfera della cittadinanza, più che a quella lavorativa: un fundamental right che rafforza il sistema di tutele sociali, ma che ha come titolare il cittadino (e non il lavoratore) in quanto appartenente ad una comunità politico-sociale. Per altri versi il contrasto alla povertà e alla secessione sociale attraverso il basic income e altri istituti welfaristici omologhi, può ascriversi all’impegno per il conseguimento della “libertà sociale” [118] e alla effettività della “partecipazione democratica” [119], configurando un “lavoro sociale”: “Se la produttività del lavoro contemporaneo è irriducibile a somma di unità di tempo omogeneo, se il lavoro erogato nel tempo della vita non è misurabile in termini orari, allora la forma salario risulta insufficiente, poiché [continua ..]

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7. Considerazioni conclusive

È stato osservato che il reddito di cittadinanza da solo non può bastare a garantire a tutti i cittadini “un’esistenza libera e dignitosa”, prescindendo dalla stessa attività di lavoro, poiché una risposta pubblica alle vecchie e nuove domande sociali dovrà relazionarsi anche (e in particolare) con le grandi questioni di scenario [123] come la globalizzazione e la finanziarizzazione dell’economia, l’introduzione della robotica, il contrasto al dumping sociale e a quello fiscale su scala planetaria, un diverso assetto del mercato capitalistico mondiale. Ma non si tratta solamente dell’imprescindibile contrasto alla povertà e al­l’esclusione sociale, ma di un vero e proprio investimento pubblico per valorizzare gli spazi di libertà della persona, permettere di rifiutare i ricatti politici e lo sfruttamento sociale, la dipendenza familiare, patriarcale o caritatevole, promuovendo quin­di una maggiore autodeterminazione delle proprie scelte di vita e lavoro, in un quadro di solidarietà sociale che restituisca fiducia al rapporto tra individuo, società ed istituzioni e che sviluppi la democrazia e la partecipazione [124]. Dall’angolazione del giuslavorista: “Coesione sociale e razionalità sociale sono la linfa della regolazione lavoristica tradizionale” [125] ed è quindi incontrovertibile che qualsiasi prospettiva di modernizzazione del sistema di sicurezza sociale in Italia, non potrà che affrontare il tema, quale prius di cultura politica in primo luogo, di quali siano le prospettive della solidarietà sociale a fronte dei tumultuosi cambiamenti avvenuti in questo scorcio del XXI secolo [126], per costruire un sistema di più moderni diritti sociali funzionali all’allargamento del perimetro della cittadinanza [127] e, quindi, della stessa democrazia. E in questo ambito di più ampio respiro, dottrinale e di politica del diritto, dovrà essere valutata la funzione del reddito di cittadinanza tra aporie e prospettive.

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NOTE

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