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Ammortizzatori sociali e pandemia: quale equilibrio?

Giuseppe Sigillò Massara, Professore associato di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Roma “Link Campus University”

L’articolo esamina gli approdi del sistema degli ammortizzatori sociali e delle tutele del reddito di fronte l’emersione della pandemia da Covid-19.

PAROLE CHIAVE: ammortizzatori sociali - Covid 19 - reddito di cittadinanza

Social safety nets and pandemic: what balance?

The essay examines the results of the social safety nets and income protection system in the face of the emergence of the Covid-19 pandemic.

Sommario:

1. Qualche considerazione preliminare - 2. Il quadro di partenza - 3. Pandemia e crisi del modello assicurativo - 4. “Ferri vecchi” e misure emergenziali: CIGO e assegno ordinario - 5. Segue: CIGS e Cassa integrazione in deroga - 6. I “senza lavoro”: le provvidenze assistenziali al tempo della pandemia - 7. Il Reddito di Emergenza ed il Reddito di Ultima Istanza - 8. Dal diritto emergenziale al nuovo diritto della sicurezza sociale - NOTE


1. Qualche considerazione preliminare

Il titolo di un recente e acuto volume ci ricorda che viviamo “anni difficili” [1]: la globalizzazione dei mercati, la rivoluzione telematica, gli squilibri demografici, la crescente quota di disoccupazione strutturale e, da ultimo, l’attuale emergenza sanitaria legata a una pandemia da più parti profetizzata e, infine, realizzatasi, stanno mettendo a dura prova i paradigmi tradizionali del diritto del lavoro, imponendone un ripensamento secondo logiche nuove che pongano in una differente scala i valori e le indicazioni contenute nella Costituzione [2]. Si tratta, invero, di una esigenza comune all’intero sistema di welfare state italiano, chiamato a confrontarsi con un quadro di riferimento mutato e mutevole in ra­gione di fattori endogeni ed esogeni, in cui lo statuto protettivo del lavoratore (non solo subordinato) è “uscito” dall’impresa e si è collocato nel mercato del lavoro, imponendo una nuova calibrazione sia sulle politiche di accompagnamento a nuove occupazioni – le politiche attive [3] – che sugli strumenti di tutela del reddito per i momenti di non lavoro – gli ammortizzatori sociali. Sennonché, la definizione del sistema di tutela del reddito è rimasta legata a una prospettiva fortemente tradizionale, modellata sullo schema delle assicurazioni sociali, seppur con alcuni spunti di innovatività, connessi al coinvolgimento della mutualità di categoria in funzione surrogatoria della tutela pubblica [4], di modo che, nel suo assetto fisiologico, il sistema degli ammortizzatori sociali nel “binomio merito/solidarietà” è rimasto ancorato al primo elemento, apprezzando e valorizzando il livello retributivo e la storia contributiva del percettore, piuttosto che il suo stato di bisogno [5]. Più di recente, tuttavia, si assiste un rinnovato fermento nella materia in connessione all’introduzione di quella misura di chiusura del modello rappresentata dal red­dito (già “di inclusione” e poi) “di cittadinanza” [6], che ha imposto una rinnovata riflessione sui rapporti tra le misure mutualistiche e quelle solidaristiche, e, soprattutto, in riferimento agli interventi di salvaguardia del reddito posti in occasione della diffusione della Covid. Anticipando alcune conclusioni, infatti, sembra potersi [continua ..]

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2. Il quadro di partenza

Non è sbagliato affermare che, nonostante le fascinazioni derivanti da una costruzione a tratto universale delle tutele [10], il sistema di welfare italiano si è evoluto secondo linee che – per quanto equivoche e a volte contraddittorie, anche ben prima della lettura di “norma aperta” che la Corte Costituzionale ha dato dell’art. 38, Cost. [11] – si ispirano largamente al modello delle assicurazioni sociali [12]. Parimenti condiviso è il convincimento diffuso che sia possibile identificare, fra le caratteristiche a tratto generale dello stato sociale “all’italiana” [13], lo sbilanciamento della spesa sociale verso la tutela pensionistica e il correlato deficit di protezione verso quei bisogni sociali emergenti durante il rapporto di lavoro e, ancor di più, nei confronti del contrasto alla povertà e all’emarginazione, mancando, pressoché totalmente [14], una rete universale di protezione sociale a tutela degli inoccupati [15]. Le riforme succedutesi nell’ultimo ventennio sono fondamentalmente confermative di tali indirizzi, ai quali, peraltro, sin dall’avvio degli anni ’90 si è aggiunto l’ul­teriore obiettivo, prima, di stabilizzazione del rapporto fra la spesa previdenziale (e, in specie, di quella pensionistica) ed il prodotto interno lordo (legge n. 335/1995 [16]), quindi, di compartecipazione del welfare state al contenimento delle dinamiche di spesa, esasperate dall’esplosione della crisi economico-finanziaria, che ha condizionato il correlato obiettivo di ricalibratura e distribuzione delle tutele in una logica sottrattiva [17], che ha largamente ampliato l’ambito di discrezionalità del legislatore nel riconoscimento del quantum e dell’an delle prestazioni (anche) previdenziali [18]. Sotto questo profilo, dunque, si è assistito ad una (inarrestabile?) “precarizzazio­ne” dei diritti soggettivi in tema di previdenza [19], sempre più condizionati alla discrezionalità (di bilancio) del legislatore – particolarmente, resi particolarmente evi­denti nella drammatica vicenda degli “esodati” (salvaguardati e non) [20] ed in quella degli ammortizzatori sociali in deroga [21] – ed a una marcata verifica in ordine alla [continua ..]

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3. Pandemia e crisi del modello assicurativo

Il quadro ora tratteggiato appare fortemente inciso dagli interventi normativi declinati a seguito della diffusione della pandemia da Covid, che, complice la necessità di un intervento rapido ed efficace (anche se non necessariamente efficiente), hanno determinata una decisa virata del sistema verso una deriva assistenziale, dove il modello delle assicurazioni sociali è destinato a lasciar spazio in misura crescente a forme di intervento che apprezzano non l’apporto contributivo dei beneficiari, bensì lo stato di bisogno degli stessi [34]. E se questo approccio che vede un prepotente inserimento della mano pubblica nel governo (e soprattutto nel finanziamento) degli strumenti di sostegno del reddito in costanza di rapporto di lavoro poteva dirsi, almeno sino a qualche tempo fa, “sperimentale” ed episodico, oggi, a distanza di quasi un anno dalle prime misure, appare quantomai attuale l’antico adagio secondo cui in Italia non vi è nulla di più duraturo di quanto è dichiarato transitorio. Il contesto è noto: l’emergenza sanitaria identificata per la prima volta nel gennaio 2019 nella provincia di Hubei in Cina meridionale, si è ben presto trasformata in pandemia [35]. L’infezione ha avuto una diffusione particolarmente grave e inaspettata anche in Italia, dove i primi focolai sono stati originariamente rilevati in alcuni Comuni della Lombardia, del Veneto [36] e dell’Emilia Romagna, ma si sono ben presto diffusi nell’intero territorio nazionale, imponendo al Governo l’adozione in via emergenziale di misure di contenimento dell’epidemia via via più stringenti [37]. Tali misure hanno impattato certamente sulle libertà degli individui, ma anche, e per quanto più rileva in questa sede, sul sistema produttivo, che ha subito e continua a subire un forte rallentamento – e in una certa misura una profonda trasformazione [38] – tanto dal lato dell’offerta, compressa in considerazione delle misure di “distanziamento” connesse alla prevenzione del contagio; quanto da quello della domanda, ridotta (indirettamente) “ex lege” dai divieti introdotti. La risposta a questa drammatica modificazione è stata affidata al sistema degli ammortizzatori sociali – tradizionalmente chiamati in causa nella gestione delle emergenze locali e nazionali – [continua ..]

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4. “Ferri vecchi” e misure emergenziali: CIGO e assegno ordinario

Secondo il più “classico” degli schemi di gestione dell’emergenza, senza particolari innovazioni e/o disposizioni emergenziali, alle imprese industriali che sono ricomprese nel relativo campo di applicazione, è riconosciuta la possibilità di accedere alle integrazioni salariali ordinarie e straordinarie. E ciò anche a prescindere dalle speciali disposizioni contenute nei decreti legge 2 marzo 2020, n. 9 – relativo alla disciplina della CIGO, CIGS, FIS e CIG in deroga nei territori inizialmente interessati dall’epidemia (“zona rossa”) – e 17 marzo 2020, n. 18 – contenente norme per l’intero territorio nazionale (come successivamente modificati e integrati dal dd.ll. nn. 34; 52; 104; 137; 149/2020; e dalla legge di bilancio per il 2021, n. 178/2020 [40]). Quanto alle integrazioni ordinarie, infatti, non v’era dubbio che le sospensioni o riduzioni dell’attività conseguenti a provvedimenti dell’autorità finalizzati al contenimento della diffusione dell’epidemia in atto, potessero essere ricondotte ad una situazione aziendale dovuta a eventi transitori e non imputabili all’impresa o ai dipendenti (art. 11, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 148/2015; artt. 1 e 8, d.m. 15 aprile 2016, n. 95442 [41]). Ciononostante, il Governo ha ritenuto di dover intervenire in chiave emergenziale [42], introducendo, da ultimo, una nuova causale integrabile denominata proprio “emergenza Covid-19”, e rendendola applicabile retroattivamente ai periodi decorrenti dal 23 febbraio scorso (art. 19, comma 1, d.l. n. 18/2020), in un’ottica di de-burocratizzazione [43] dei procedimenti di concessione. Coerentemente a tale scelta, è stato disposto che le integrazioni salariali riconosciute in relazione alla nuova causale non siano soggette alla verifica dei requisiti individuati dal d.m. n. 95442/2016 prima richiamato. Per quanto comprensibile, non può che registrarsi che tale scelta appare distonica rispetto a quell’indirizzo razionalizzatore e uniformatore che aveva ispirato i più recenti interventi normativi in tema di ammortizzatori sociali – conducendo al superamento dell’epoca degli “ammortizzatori in deroga”, tanto efficaci quanto deleteri per la certezza del diritto – viepiù che un risultato analogo avrebbe potuto essere conseguito operando [continua ..]

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5. Segue: CIGS e Cassa integrazione in deroga

Quanto già rilevato in merito all’attivabilità degli strumenti tradizionali di integrazione salariale, vale anche con riferimento alla CIGS per le imprese che ne possono beneficiare, o per quante non possono accedere alla CIGO (come, per esempio, quelle appartenenti al settore del trasporto aereo [56], significativamente colpite dal “blocco” dei trasferimenti imposto (o subìto) a causa delle misure di contenimento della pandemia), che certamente resta di maggior coerenza rispetto alla causale integrabile. In queste ipotesi, peraltro, il ricorso alla sospensione dal rapporto andrebbe giustificato in relazione all’emersione di una crisi aziendale ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 148/2015, o meglio di una “crisi aziendale … conseguente ad un evento improvviso ed imprevisto, esterno alla gestione aziendale” ex art. 2, comma 3, d.m. 13 gennaio 2016, n. 94033; circostanza che si perfeziona anche in assenza di indicatori economico-finanziari con andamento involutivo e di decremento (o almeno stabilità) occupazionale nel biennio precedente l’intervento di integrazione; mentre permane la necessità che il datore di lavoro presenti un programma di risanamento (nel caso di specie da intendersi come “recupero” della propria capacità produttiva) e di salvaguardia dei livelli occupazionali [57]. Non v’è dubbio, poi, che per quanto riguarda gli aspetti procedurali, ove vi fosse il ricorso alla CIGS occorrerebbe il coinvolgimento preventivo delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, da svolgersi, chiaramente, con strumenti te­lematici. Sennonché, anche per quanto riguarda il ricorso alla CIGS, il d.l. n. 18/2020, si è occupato di introdurre alcune “varianti” alla procedura ordinaria. Anzitutto, in riferimento alle imprese che hanno già in corso una CIGS, così come per quelle nelle quali sono attivati degli assegni di solidarietà, è riconosciuta la possibilità di sospendere il trattamento in corso e sostituirlo con l’ordinario trattamento per “emergenza Covid-19” (artt. 20, commi 1-3, e 21, commi 1 e 2, d.l. n. 18/2020. Sebbene sia indubbio il beneficio per l’impresa alla conversione della CIGS in essere – tanto in termini di esonero dal pagamento della contribuzione addizionale, [continua ..]

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6. I “senza lavoro”: le provvidenze assistenziali al tempo della pandemia

Agli interventi eminentemente lavoristici, la legislazione “alluvionale” che ha seguito la diffusione della pandemia ha affiancato una pletora indefinita di provvidenze a favore di categorie di occupati, semi-occupati, inoccupati, non chiaramente definita e in magmatica evoluzione, di cui è difficile una ricostruzione anche parziale [66]. Tra queste provvidenze – che appaiono ben poco riconducibili al sistema della previdenza sociale – un ruolo particolarmente significativo ha assunto un ripensamento in chiave emergenziale del Reddito di cittadinanza. Tale misura sembra (almeno nelle intenzioni) confermare la recente tendenza del sistema di protezione sociale a muoversi verso una riduzione della prospettiva assicurativa/previdenzialisti­ca a favore di quella universalistica/assistenziale [67]. L’inattesa accelerata imposta dalla ondata pandemica ha reso ancor più evidente la necessità di uno strumento universale di garanzia del reddito a favore di quanti non sono coperti dagli schemi, per quanto ampi, degli ammortizzatori sociali. Si è, così, assistito ad una vera e propria alluvione di provvedimenti, per lo più di natura regolamentare, che hanno inondato il sistema italiano di sicurezza sociale. Accanto alle revisioni circa le tradizionali misure di sostegno al reddito in costanza di lavoro, con rafforzamento, estensione e semplificazione dell’integrazione salariale, di cui si è dato conto nelle pagine che precedono, il Governo ha posto in essere altre due linee di indirizzo [68]: percorsi di sostegno al reddito e reinserimento lavorativo nell’ottica della flexicurity, con semplificazione e proroga di NASpI e DISS-COLL; allocazione pubblica generalizzata di reddito, anche a favore dei lavoratore autonomi generalmente esclusi dalla tutela, con le “Indennità Covid” e il Fondo per il Reddito di Ultima Istanza. Quanto alla prima categoria di interventi, le misure attuate hanno riguardato, in definitiva, la proroga [69] della durata delle prestazioni NASpI e Diss-Coll in scadenza durante il periodo di emergenza. Ciò, a condizione che il beneficiario non abbia goduto delle Indennità Covid di cui si dirà a breve. Coerentemente, è stato anche ampliato il termine di decadenza ordinario per la presentazione delle domande di prestazione, a favore dei lavoratori che abbiano cessato il [continua ..]

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7. Il Reddito di Emergenza ed il Reddito di Ultima Istanza

Ma la pandemia determina anche la nascita del nuovo Reddito di Emergenza (REM), che si affianca al RdC quale misura temporanea e residuale, destinata ai «nu­clei familiari in condizioni di necessità economica in conseguenza dell’emergenza epidemiologica da Covid-19» [79]. I requisiti di accesso al REM sono individuati sulla falsa riga di quelli del RdC; si tratta della residenza in Italia verificata in riferimento al componente richiedente e un reddito, patrimonio mobiliare e ISEE inferiore a determinati limiti [80]. Sono esclusi dal beneficio sia i titolari di pensioni dirette e indirette (salvo l’as­segno di invalidità), sia i percettori del RdC o i titolari di un rapporto di lavoro dipendente la cui retribuzione lorda superi la quota di REM erogabile, che coloro che risultino in qualche modo già a carico dello stato, quali i soggetti detenuti o ricoverati in istituti di cura di lunga degenza o altre strutture residenziali a totale carico dello Stato o di altra amministrazione pubblica [81]. L’ammontare della prestazione, invece, è inferiore sia a quella riconosciuta a titolo di RdC sia alle Indennità Covid-19. Viene, infatti, riconosciuta una “quota-base” di 400 euro, da moltiplicare per la stessa scala di equivalenza prevista per il RdC, fino ad un massimo di 2 (e quindi a 800 euro) [82]. La misura, analogamente a quanto previsto dalle Indennità Covid-19, è stata oggetto di successive proroghe dall’art. 23 d.l. n. 104/2020, convertito in legge n. 120/2020 [83], e dall’art. 14, d.l. n. 137/2020. Per “chiudere il cerchio”, viene istituito il Fondo per il reddito di ultima istanza [84], destinato al sostegno economico a vantaggio dei «lavoratori dipendenti e autonomi [85] che in conseguenza dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 hanno cessato, ridotto o sospeso [86] la loro attività o il loro rapporto di lavoro» (art. 44, d.l. n. 18/2020, convertito in legge n. 27/2020), ivi inclusi i professionisti [87] iscritti agli enti privati di previdenza obbligatoria [88]. Anche in questo caso la prestazione erogata consiste in un’indennità una tantum di 600 euro, che diventano 1.000 per il mese di maggio, riconosciuta mensilmente secondo le modalità disposte con decreti interministeriali.

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8. Dal diritto emergenziale al nuovo diritto della sicurezza sociale

Dalla lunga teoria delle misure assunte, destinato ad aumentare nei prossimi mesi, è possibile trarre alcuni elementi utili, in relazione all’incidenza delle misure emergenziali sul sistema italiano di sicurezza sociale. Una prima considerazione è quella per cui siamo di fronte ad una nuova stagione: tutte le misure, sia di carattere dichiaratamente universale sia quelle destinate a specifiche categorie, sono subordinate limiti di spesa determinati ab originis: sicché la caratteristica costante di tutta la legislazione di emergenza è che la possibilità del godimento del beneficio cessa all’esaurimento delle risorse disponibili. Sembra, così, di poter affermare che stiamo assistendo ad un tanto pericoloso quanto inevitabile scivolamento – non tanto del sistema assicurativo/previdenziale che, fondato sull’accumulo periodico di risorse riferito ad un sistema basato su fattispecie a formazione progressiva, attribuisce il conseguente diritto soggettivo alla prestazione – del sistema verso quello universalistico/assistenziale nel quale il diritto ad ottenere la prestazione, legata a fattispecie istantanee e coperte interamente dalla fiscalità generale, si scontra in maniera dirompente con il tema della limitatezza delle risorse disponibili [89]. La seconda considerazione è che tutte le misure di cui si tratta sono caratterizzate dal mero trasferimento di ricchezza a tratto generale, senza alcuna previsione di percorsi di attivazione lavorativa o di reinserimento sociale. Ciò, in quanto si tratta, in ogni caso, di misure volte al sostegno di soggetti per cui la condizione di carenza reddituale si è verificata in ragione dell’emergenza da Covid-19, non per una crisi del settore professionale, per perdita involontaria del lavoro o per la condizione di esclusione sociale dell’interessato. La genesi delle misure in esame è, dunque, riconducibile allo specifico spazio temporale collegato all’emergenza sanitaria ed econo­mica [90], con l’obiettivo di produrre un’immediata e generalizzata dinamica di regime sostitutivo di reddito a favore di tutti lavoratori, inclusi gli autonomi e i ‘non-standard’(lavoratori discontinui) [91]. In questo senso, il coacervo delle Indennità Covid-19 sembrano rientrare fra le misure di allocazione reddituale generalizzata della ricchezza, [continua ..]

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NOTE

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