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Diritto internazionale dei trattati e contrattazione collettiva. Spunti per una comparazione

Italo Inglese, Avvocato, già dirigente nell’area Relazioni industriali di Confindustria, responsabile Legislazione, normativa del lavoro e studi in Ferrovie dello Stato, responsabile sindacale dell’Agis (Associazione generale italiana dello spettacolo)

Il saggio intende evidenziare alcune interessanti analogie che possono ravvisarsi tra il diritto internazionale dei trattati e la contrattazione collettiva. Muovendo dal confronto tra self-contained regimes e il sistema di relazioni industriali, siano o meno considerati autosufficienti nei rispettivi ordinamenti (il diritto internazionale e quello interno), lo studio prende in esame le somiglianze riguardanti le norme consuetudinarie e la prassi aziendale, l’ef­ficacia nel tempo e le cause di estinzione degli accordi, le regole dell’interpretazione, il comportamento secondo buona fede delle parti, la composizione del conflitto.

PAROLE CHIAVE: Trattati internazionali - contrattazione collettiva - esame comparativo

International law of treaties and collective bargaining. Food for thought in a comparative perspective

This essay will aim to point out some interesting analogies found between the international law of treaties and collective bargaining. Starting with a comparison of self-contained regi­mes and the industrial relations system, whether these are considered self-sufficient in their respective fields or not (international law and domestic law), the article examines similarities concerning customary rules and business practices at company level, temporal effectiveness and causes that can result in the termination of the agreements, rules of interpretation, mutual trust among parties, conflict composition.

Sommario:

1. Confronto tra ordinamenti - 2. Consuetudine internazionale e prassi aziendale - 3. Efficacia temporale delle norme pattizie - 4. Riserve e dichiarazioni interpretative - 5. Le regole dell’interpretazione - 6. Cause di estinzione - 7. Contratti aperti e “per adesione” - 8. Composizione del conflitto - NOTE


1. Confronto tra ordinamenti

Il confronto tra il diritto internazionale dei trattati e il diritto sindacale, con particolare riferimento al regime della contrattazione collettiva nel diritto interno, fa emergere alcune notevoli analogie. Si tratta ovviamente di due sistemi giuridici attinenti a campi di indagine e attori aventi natura ben distinta [1]. Tuttavia, detta comparazione può offrire spunti di riflessione e suggestioni di rilievo non solo teorico [2] sia per lo studioso che per l’operatore delle relazioni industriali. È anzi tutto interessante rilevare che per i trattati si è posta la questione della loro configurabilità quali self-contained regimes, cioè quali sistemi, o “blocchi di norme” [3], autonomi e autosufficienti. La tesi, che sottintenderebbe una “frammentazione” [4] del diritto internazionale, è stata peraltro rigettata dalla prevalente dottrina, secondo cui in realtà essi costituirebbero regimi convenzionali speciali che comunque si inquadrano nel diritto generale [5]. Al proposito ci sembra di poter cogliere un’assonanza tra la suddetta tesi e la teoria dell’“ordinamento intersindacale”, formulata, traendo spunto dall’istituzionalismo di Maurice Hauriou e Santi Romano, da Gino Giugni, secondo cui il sistema di relazioni industriali costituisce un ordinamento originario dotato di autonomia, fonte di produzione normativa. Cosicché il contratto collettivo è, per l’ordinamento giuridico dello Stato, un contratto regolato come gli altri dal Titolo II del Libro IV del codice civile, ma “nell’ambito delle relazioni industriali e dell’ordinamento intersindacale è qualcosa di ben più importante: è l’atto fondamentale che regola i rapporti tra imprenditori e sindacati ed assolve alla stessa funzione di normazione astratta e generale che la legge svolge nell’or­dinamento statuale” [6]. Non può peraltro sottacersi che il contratto collettivo ha pur sempre bisogno di essere recepito dall’ordinamento generale per assumere rilievo precettivo [7]; e, infatti, Romano risolveva l’apparente dicotomia ricorrendo alla concezione olista o organicista del diritto [8]. Sussiste pertanto, sia nel diritto internazionale sia nel diritto interno, un pluralismo di ordinamenti giuridici e di sistemi di [continua ..]

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2. Consuetudine internazionale e prassi aziendale

La simmetria appare evidente se poniamo a confronto la norma consuetudinaria del diritto internazionale con la prassi aziendale del diritto sindacale. La sussistenza di entrambe è subordinata alla ricorrenza contestuale di due elementi (laddove si assimili la prassi aziendale agli usi normativi): un comportamento omogeneo e ripetuto nel tempo (elemento oggettivo) e la cosiddetta opinio iuris seu necessitatis, cioè la supposizione che tale pratica costante e uniforme sia doverosa (elemento sog­gettivo). Nel diritto internazionale, in cui vige il principio di libertà delle forme nei procedimenti di creazione dei trattati, la consuetudine è assimilata a un accordo tacito, vincolante per le parti che, tramite comportamenti concludenti [9], ivi compresa l’ac­quiescenza, vi abbiano acconsentito. Analogamente, secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale che si fonda sull’insussistenza nel nostro ordinamento di una regola che preveda la forma scritta ad substantiam per il contratto collettivo di diritto comune [10], la prassi aziendale è configurabile come contratto collettivo aziendale non scritto, cioè stipulato in forma tacita [11]. Nel diritto internazionale “le norme derivanti da accordi hanno in genere un’ef­ficacia normativa equivalente a quella delle regole consuetudinarie” [12]. Vale quindi il principio della derogabilità reciproca delle norme consuetudinarie rispetto a quelle convenzionali, fatta eccezione per le norme consuetudinarie appartenenti al diritto cogente (ad esempio, il divieto dell’uso della forza, il principio di autodeterminazione dei popoli e le norme che vietano le gravi violazioni dei diritti umani), che, in quanto tali, non sono derogabili. Di derogabilità reciproca si può parlare anche per il diritto sindacale riguardo al rapporto tra contratti collettivi di diverso livello e tra contratto collettivo (stipulato in forma scritta) e prassi aziendale. Naturalmente tale capacità derogativa è ammissibile in quanto la fonte successiva introduca disposizioni non contrastanti con norme imperative. A sua volta, la prassi aziendale può essere derogata, anche in peius, dal contratto collettivo concluso in forma scritta. Ma quest’ultimo, a differenza dei trattati internazionali, se di livello aziendale, può, a [continua ..]

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3. Efficacia temporale delle norme pattizie

La questione della successione delle norme nel tempo è risolta nel diritto internazionale, per quanto concerne il rapporto tra consuetudine (diritto generale) e trattati (diritto particolare), assegnando prevalenza alla norma successiva di carattere speciale, mentre la norma di carattere generale non deroga alla precedente speciale. In base all’art. 30 della Convenzione di Vienna del 1969, nel caso di successione nel tempo di trattati aventi per oggetto la stessa materia, il secondo accordo prevale sul precedente (che resta applicabile soltanto nella misura in cui le sue disposizioni siano compatibili con quelle dell’accordo posteriore) in quanto sussista coincidenza della sfera di applicazione soggettiva del primo e del secondo trattato. Se invece le parti del trattato posteriore coincidono solo parzialmente con quelle dell’accordo anteriore e le disposizioni dei due accordi siano tra loro incompatibili, si pone una questione di “ultrattività” dell’accordo precedente nei confronti delle parti che lo hanno sottoscritto. In sostanza, “lo Stato che è parte di entrambi gli accordi, con i suoi comportamenti concludenti, non potrà che scegliere se adempiere gli obblighi derivanti dal primo o dal secondo, con ovvie conseguenze, in entrambi i casi, sul piano della responsabilità internazionale di questo Stato” [15]. Il problema nel diritto sindacale si è posto in particolare riguardo al fenomeno dei cosiddetti “accordi separati”, cioè ai casi di successione tra contratti collettivi laddove il contratto più recente non sia stato sottoscritto da tutti i soggetti firmatari del precedente e quest’ultimo non sia ancora giunto a scadenza o sia ancora vigente per mancata disdetta. Com’è noto, la questione ha dato adito a indirizzi non univoci in giurisprudenza e dottrina [16] e si espone quindi alle aporie che caratterizzano l’analo­ga fattispecie nel diritto internazionale.

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4. Riserve e dichiarazioni interpretative

I trattati, come i contratti collettivi, sono il risultato di negoziazioni nel cui svolgimento le parti devono comportarsi secondo buona fede. La Convenzione di Vienna (art. 2, par. 1, lett. d) contempla la riserva quale manifestazione unilaterale di volontà resa da uno Stato nel momento in cui esprime l’in­tenzione di accettare un trattato multilaterale e volta a escludere l’obbligatorietà nei suoi confronti di una o più clausole contenute nel trattato. La riserva deve essere compatibile con l’oggetto e lo scopo del trattato. In altri termini, non deve riguardare gli obblighi fondamentali per la realizzazione degli obiettivi del trattato; una simile riserva porrebbe, infatti, in dubbio la stessa volontà dello Stato di essere vincolato allo strumento internazionale. Nella contrattazione collettiva, una forma di riserva è quella di frequente apposta in calce al testo contrattuale, con cui le organizzazioni sindacali subordinano l’en­trata in vigore dell’accordo all’approvazione dell’assemblea dei lavoratori. L’ipotesi è, a nostro avviso, giuridicamente riconducibile alla ratifica del contratto concluso dal rappresentante senza potere (art. 1399 c.c.). Certo è che tale prassi inficia la credibilità negoziale del sindacato, specie qualora sia sconfessato dalla base [17], e pregiudica il reciproco affidamento dei contraenti ove sia finalizzata a rimettere in discussione parti dell’accordo già negoziate. Essa inoltre solleva incertezze circa l’ef­ficacia giuridica dell’accordo concluso e non ratificato. Del resto, nella fattispecie in questione, si è in presenza di un contratto giuridicamente perfezionato, la cui efficacia potrebbe essere subordinata a una condizione futura e incerta soltanto con il consenso di tutte le parti contraenti e non rimessa alla discrezionalità unilaterale. Tornando al diritto dei trattati, nella prassi sono frequenti le dichiarazioni o riserve interpretative, che si distinguono dalle riserve vere e proprie perché non intendono escludere l’applicazione di una clausola del trattato – il che, come accennato, contrasterebbe con il principio di inscindibilità del testo, laddove incidesse sui contenuti fondamentali e alterasse l’equilibrio raggiunto –, ma implicano l’accettazione della clausola solo in quanto sia interpretata in [continua ..]

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5. Le regole dell’interpretazione

Tanto nei trattati quanto nei contratti collettivi, le parti contraenti sono evidentemente le autentiche interpreti degli accordi conclusi. Nondimeno non sono rari i casi di controversie relative all’interpretazione sia dei trattati sia dei contratti collettivi. Non sono però omogenee le regole dell’interpretazione: nei trattati il criterio letterale pare avere, alla luce dell’art. 31, par. 1, della Convenzione di Vienna, una rilevan­za superiore a quella che esso ha nell’interpretazione dei contratti collettivi, per i quali il criterio ermeneutico principale è l’indagine diretta a ricostruire la comune intenzione delle parti; indagine che non deve limitarsi al senso letterale delle parole, ma deve valutare il comportamento complessivo dei contraenti anche posteriore alla conclusione del contratto (art. 1362 c.c.) [19]. Tuttavia tale disomogeneità è più apparente che sostanziale, tenendo conto dell’orientamento giurisprudenziale che, nell’interpretazio­ne del contratto collettivo, assegna carattere prioritario all’elemento letterale nell’am­bito di una ricostruzione logico-sistematica della volontà dei contraenti [20]. Inoltre, se nel diritto dei trattati, come detto, prevalgono i criteri ermeneutici oggettivi su quelli soggettivi, la Convenzione di Vienna “tende a valorizzare la volontà effettiva piuttosto che dichiarata dagli Stati contraenti” [21]. Ciò risulta dall’im­portanza attribuita dalla stessa Convenzione ai lavori preparatori e al criterio teleologico, che postula una lettura del trattato alla luce del suo scopo. Cosicché, quando il criterio letterale risulti insufficiente a ricostruire il significato voluto dalle parti, possono assumere rilievo elementi extratestuali, come la prassi successivamente seguita nell’applicazione dell’accordo. Un’ulteriore specularità è possibile ravvisare tra i due sistemi giuridici per quanto riguarda il procedimento di interpretazione analogico. Tanto per i trattati che per i contratti collettivi sembra infatti doversi escludere la possibilità del ricorso all’analogia e­sterna [22], che altererebbe l’equilibrio raggiunto dalle parti, mentre appare ammissibile l’analogia interna, che consente di individuare la disciplina applicabile a un caso non [continua ..]

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6. Cause di estinzione

Anche per quanto attiene alle cause di estinzione, sono riscontrabili somiglianze tra i due sistemi giuridici. Com’è ovvio, sia i trattati sia i contratti collettivi possono estinguersi per la comune volontà delle parti, la quale – come già rilevato – può concretizzarsi anche tacitamente per effetto della stipulazione tra le stesse parti di un accordo successivo avente per oggetto la medesima materia o le cui disposizioni siano incompatibili con quelle del precedente. Altre cause di estinzione comuni sono la scadenza, ove sia indicato nell’accordo un termine finale, e la denuncia o il recesso. Una peculiare causa di estinzione dei trattati è il mutamento fondamentale delle circostanze (tale cioè da trasformare radicalmente la portata degli obblighi da adem­piere ai sensi dell’accordo), mutamento intervenuto (per fatto indipendente dalla volontà dei contraenti) rispetto alle circostanze esistenti al momento della conclusione del trattato (principio rebus sic stantibus). Il mutamento può essere invocato come causa di estinzione a condizione che non sia stato previsto dalle parti e che la permanenza delle circostanze originarie costituisca una base essenziale del consenso delle parti a vincolarsi al trattato (art. 62 Convenzione di Vienna). Il concetto è riconducibile nel nostro ordinamento interno alla teoria della presupposizione, invero controversa, che si riferisce all’ipotesi in cui le parti, anche collettive, abbiano appunto presupposto l’esistenza di determinate circostanze assumendole a fondamento del negozio e tale situazione di fatto presupposta sia venuta meno, con conseguente alterazione del sinallagma. Orientamenti giurisprudenziali e dottrinali tendono a inquadrare l’ipotesi in questione, non codificata, nell’ambito di fattispecie regolate dal codice civile, quali l’errore comune sui motivi, l’eccessiva onerosità sopravvenuta, l’inesigibilità secondo il criterio della buona fede, la condizione risolutiva implicita, la mancanza di causa.

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7. Contratti aperti e “per adesione”

La regola secondo cui il contratto non può produrre effetti per i terzi vale sia per i trattati sia per i contratti collettivi (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Nel diritto internazionale è peraltro ammessa l’ipotesi dell’accordo aperto all’a­desione di terzi; si tratta del caso in cui il trattato preveda la possibilità che uno Stato diverso dai contraenti originari aderisca all’accordo stesso successivamente alla sua conclusione. Tale libera manifestazione di volontà da parte di terzi di aderire e di assumere diritti e obblighi derivanti dal trattato presuppone quindi il consenso delle parti originarie. Analogamente, per quanto riguarda il diritto sindacale, accade non raramente che contratti collettivi già conclusi siano sottoscritti per adesione da organizzazioni sindacali che non hanno partecipato alla stipulazione. Ma, non essendo il contratto collettivo qualificabile come contratto aperto all’adesione di terzi (art. 1332 c.c.), tale evenienza potrà realizzarsi solo con il consenso delle parti originarie e ovviamente non potrà comportare alcuna modifica del testo contrattuale già definito. Inoltre, la sottoscrizione per adesione non è idonea ad attribuire alle associazioni sindacali terze la rappresentatività ai fini della costituzione di r.s.a. ai sensi dell’art. 19, legge n. 300/70, non avendo dette associazioni partecipato alle trattative [23].

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8. Composizione del conflitto

Vi è infine un’ultima analogia da segnalare e riguarda le situazioni di conflitto tra le parti, controversie che spesso hanno natura più politica che giuridica. La questione è connessa al tema dell’effettività delle norme pattizie, a proposito del quale è stato osservato che vi è una rilevante analogia tra diritto sindacale e diritto internazionale nella misura in cui “anche se la norma è garantita da sanzioni, la loro irrogazione o esecuzione passa attraverso una mediazione politica” [24]. Non esistendo, nel nostro sistema di relazioni industriali, procedure arbitrali e clausole di tregua cogenti [25], la soluzione dei conflitti è prevalentemente affidata al rapporto di forza tra le parti per come si atteggia nella specifica contingenza socio-economica, ossia, in estrema sintesi, alla capacità, da un lato, delle organizzazioni imprenditoriali di resistere alle richieste delle controparti, e magari di promuovere le proprie esigenze, e, dall’altro alla capacità delle associazioni sindacali di esercitare un persuasivo potere di autotutela e una efficace pressione sui decisori politici. Non dissimilmente, il rapporto conflittuale tra gli Stati contraenti, pur inserito in un sistema giuridico più strutturato, è caratterizzato dall’esercizio dell’autotutela e influenzato dall’asimmetria, in termini di potere politico ed economico, che in genere ricorre tra gli Stati contendenti, e ciò può incidere sulla soluzione delle controversie rendendola più favorevole per una delle parti in lite [26].

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NOTE

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