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La cumulabilità tra pensione e reddito da lavoro nell´ordinamento previdenziale italiano

Annalisa Pessi, Professore ordinario di Diritto del lavoro – Università degli Studi di Roma “Roma Tre”

Il saggio esplora il tema della cumulabilità tra la percezione del trattamento pensionistico e la fruizione del reddito da lavoro, dipanandone la matassa lungo le varie fasi evolutive subite dal sistema di Welfare italiano. Analizzando la diversa disciplina del cumulo tra pensione e reddito da lavoro che si è avvicendata nel sistema retributivo prima e contributivo poi, si giunge ad un’analisi sistematica della materia, nel tentativo di individuare un parallelismo tra cumulabilità e modello pensionistico corrispettivo inserito nel dinamico contesto del complessivo sistema delineato dall’art. 38 Cost.

Cumulation between pension and labour income in the italian social security system

The essay explores the issue of the accumulation between the perception of pension treatment and of income from work, unraveling the skein along the various stages undergone by the Italian welfare system. Analyzing the different discipline of the accumulation between pension and earned income that has alternated in the remuneration system and in the contributory system, we arrive at a systematic analysis of the matter, in an attempt to identify a parallelism between accumulation and the corresponding pension model inserted in the dynamic context of the overall system outlined by art. 38 of the Constitution.

Sommario:

1. Premessa - 2. La prima disciplina del cumulo dalla legge n. 128/1952 al d.p.r. n. 488/1968 - 3. La riforma redistributiva della legge n. 153/1969 - 4. I primi interventi contenitivi della spesa pensionistica degli anni ĺ90 - 5. La legge n. 335/1995 - 6. Il ritorno alla cumulabilitÓ in un regime corrispettivo - 7. La legge n. 133/2008 - 8. Segue: le pensioni ai superstiti: pensione indiretta e pensione di reversibilitÓ - NOTE


1. Premessa

Il tema della cumulabilità tra prestazione pensionistica e reddito da lavoro e, dunque, del concorso tra trattamento pensionistico percepito e reddito da lavoro suc­cessivamente riacquisito, tocca una molteplicità di problematiche relative alle scelte di politica previdenziale, al modo di intendere il Welfare ed al ruolo che lo stesso Welfare deve o dovrebbe rivestire nella realtà di oggi. Da un lato, infatti, ogni qual volta il legislatore si accinge ad operare discrezionalmente sull’entità di un’erogazione previdenziale e/o sulla possibilità di una sua decurtazione si tocca inevitabilmente il tema dell’adeguatezza [1] e, cioè, di quali siano i “mezzi adeguati” di vita da assicurare ai sensi del comma 2 dell’art. 38 Cost. e se sussista un quantum minimo che debba essere sempre garantito [2]. Dall’altro lato, il tema investe la problematica della meritevolezza degli interessi sottesi all’erogazione di un trattamento pensionistico, laddove lo “stato di bisogno”, nel caso di specie lo stato di bisogno derivante dal compimento dell’età anagrafica di vecchiaia, si possa essere affievolito in relazione alla ripresa di un’attività lavorativa e, dunque, alla percezione di nuovo reddito. Questa dialettica, peraltro, si incardina a sua volta all’interno del dibattito innescato dalla riforma pensionistica del 1995 [3] (e rilanciato dall’intervento del 2011 [4]) in relazione al c.d. principio di affidamento in un sistema pensionistico di tipo retributivo od al contrario ispirato ad una pensione contributiva, laddove il calcolo del montante contributivo e la determinazione dei coefficienti di trasformazioni siano connotati da una rigorosa corrispettività. Del resto, in un regime pensionistico interamente contributivo [5] la tematica della cumulabilità deve tenere conto della circostanza che il trattamento pensionistico, in maniera analoga ad una rendita vitalizia, sia determinato convertendo il capitale accantonato con i versamenti contributivi mensili e che l’entità della rendita/pensione discenda dall’età in cui si opera la conversione in rapporto alla dimensione della somma depositata. Cosicché non può non ritenersi del tutto legittimo il divieto di cumulo, al di là del valore più o meno elevato della pensione, salvo ad [continua ..]

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2. La prima disciplina del cumulo dalla legge n. 128/1952 al d.p.r. n. 488/1968

Le considerazioni sin qui brevemente riportate sembrano essere suffragate dalla circostanza che una prima disciplina anti cumulo venne prevista nella legge n. 218/1952 all’art. 12 [21]. La legge n. 218/1952, infatti, crea per la prima volta un vulnus al modello assicurativo puro o categoriale, nato con la legge n. 350/1898 [22], fondato sul carattere meritocratico od equo del trattamento pensionistico, introducendo, a causa delle c.d. pensioni d’annata (frutto della fortissima spinta inflazionistica post bellica), un’inte­grazione alla pensione di base, finanziata da una gestione speciale presso l’INPS [23] ed ancorata al sistema di gestione delle contribuzioni c.d. a ripartizione [24]. Metodo di gestione a ripartizione solitamente correlato ad un modello di Welfare State solidaristico, laddove i contributi versati di anno in anno dai lavoratori attivi vengono utilizzati nella stessa annualità per il pagamento dei trattamenti nei confronti dei pensionati. Ulteriore conferma della lettura di un collegamento tra regime di incumulabilità tra reddito e trattamento pensionistico in un sistema redistributivo o beveridgiano ispirato ad un modello solidaristico – e connesso come fu nell’ordinamento italiano ad una elevata promessa previdenziale ispirata ad un canone redistributivo – è il ripristino del regime dell’incumulabilità (annullato per un triennio nel 1965) [25] nel 1968 quando quel passaggio di “circostanza” ad una parte di prestazione pensionistica a ripartizione (dovuto al richiamato fenomeno delle pensioni d’annata) sta per divenire definitivo con la prima grande riforma del sistema previdenziale operata dalla legge n. 153/1969 [26]. Peraltro, a conferma della difficoltà di coesistenza tra il sistema dell’incumulabi­lità ed un regime pensionistico ispirato ad un modello assicurativo, categoriale o bismarckiano (come è ancora quello italiano nel 1968) sotto il profilo dell’adegua­tezza, proprio la Corte costituzionale richiamata in premessa [27] dichiarerà l’illegitti­mità costituzionale dell’art. 20 del d.p.r. n. 488/1968 [28] che sanciva il principio del­l’incumulabilità tra pensioni contributive e redditi da lavoro poiché nell’ottica meritocratica del modello assicurativo non è consentito decurtare [continua ..]

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3. La riforma redistributiva della legge n. 153/1969

Con l’avvento della riforma pensionistica del 1969 che, nell’introdurre la nuova pensione di vecchiaia retributiva [29] e nel reintrodurre la neonata pensione di anzianità [30], tenta di innervare il sistema di un’impronta “beveridgiana” di “liberazione dal bisogno” in chiave redistributiva – prevedendosi l’integrazione al minimo per le pensioni più basse [31] ed un tetto pensionistico per i lavoratori ad alto reddito [32] – si determina una incumulabilità parziale della pensione di vecchiaia [33], una cumulabilità totale con il trattamento minimo di pensione [34] ed una incumulabilità totale della pensione di anzianità con i redditi da lavoro dipendente [35]. Qui l’opzione del legislatore sembra coerente in termini di scelta valoriale e in tema di adeguatezza rispetto ad un’eventuale decurtazione della futura prestazione; considerato che la “nuova” pensione di vecchiaia, frutto di una generosa promessa previdenziale, potrebbe consentire di raggiungere un tasso di sostituzione dell’80% del reddito da lavoro. Al contrario, una pensione già integrata al minimo, sinonimo di un effettivo “stato di bisogno”, non consentirebbe una sua decurtazione pur in presenza di un’ulteriore fonte di reddito da lavoro. Sotto il profilo della meritevolezza dell’interesse sotteso o dello stato di bisogno derivante dal verificarsi dell’evento protetto dall’assicurazione, e, cioè, la vecchiaia, sembra invece potersi inquadrare il diverso regime sulla cumulabilità previsto dalla riforma del 1969 per la pensione di anzianità. Regime differente, con la previsione di una totale incumulabilità tra la pensione di anzianità ed eventuali redditi da lavoro dipendente [36], avvalorato dalla giurisprudenza costituzionale, laddove la pensione di vecchiaia risulta correlata al raggiungimento di una determinata età anagrafica nonché all’accumulo di una certa anzianità contributiva ed assicurativa, mentre la pensione di anzianità è accessibile anche in età non avanzata poiché connessa esclusivamente all’anzianità contributiva [37]; così che la pensione di anzianità, di cui alla legge n. 153/1969, sarebbe frutto di un “mero avvenuto svolgimento [continua ..]

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4. I primi interventi contenitivi della spesa pensionistica degli anni ĺ90

Come noto, dai primi anni ’90 i condizionamenti derivanti dall’ingresso nella Moneta Unica Europea, con la firma del Trattato di Maastricht del 1992, ed i muta­menti del contesto politico interno del nostro Paese sempre negli stessi anni, portano a diversi tentativi di contenimento della spesa pubblica ed, in particolare, della spesa pensionistica che ne è una delle voci principali [40]. Il d.lgs. n. 503/1992, attuato su delega della legge n. 421/1992, noto come riforma Amato, non opera una riforma del sistema, lasciando invariata la pensione di vecchiaia retributiva, ma inasprisce i requisiti richiesti per l’accesso ai trattamenti pensionistici con l’intento di differire la possibilità di accesso alla pensione e differire, dunque, nel tempo, la spesa statale per l’erogazione del trattamento [41], nonché amplia l’arco temporale di riferimento su cui calcolare la c.d. retribuzione pensionabile, rendendo, dunque, la base di calcolo del futuro trattamento pensionistico meno elevata. In tale contesto, poi, si modifica il regime del 1969 sulla cumulabilità tra redditi da lavoro e pensione, prevedendo per i trattamenti liquidati dal 1994 la totale incumulabilità delle pensioni di vecchiaia eccedenti l’importo minimo con i redditi da lavoro dipendente e la loro parziale cumulabilità, nella misura del 50 per cento, in relazione ad eventuali redditi da lavoro autonomo [42]. È chiaro che in questa scelta non è certo ravvisabile una coerenza interna di sistema, come adombrato sinora, poiché tutti gli interventi sembrano dettati più per contenere la spesa pensionistica che per razionalizzare il sistema o il modello di Welfare introdotto nel 1969 [43]. Tanto è vero che con lo stesso intervento legislativo (art. 10, comma 6, d.lgs. n. 503/1992) si prevede per la prima volta che il lavoratore subordinato per poter accedere al trattamento pensionistico debba risolvere il proprio rapporto di lavoro [44], ponendo, dunque, un nuovo disincentivo o comunque un requisito più stringente per poter accedere alla pensione. Del resto, è evidente che il regime della preclusione della cumulabilità, come la necessità di cessare il lavoro per accedere al trattamento, sia volto, a fini di politica previdenziale, alla dissuasione dalla richiesta di accesso alla pensione e, dunque, abbia un chiaro intento di [continua ..]

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5. La legge n. 335/1995

Ed è nell’ottica di un contenimento della spesa previdenziale che sembrerebbe potersi leggere l’ulteriore intervento in materia di cumulo operato dal tentativo di razionalizzazione del sistema previdenziale di cui alla legge n. 335/1995, la c.d. riforma Dini. L’intervento, come noto, è volto, con un lunghissimo regime transitorio di entrata in vigore [47], alla reintroduzione della pensione contributiva, correlata, dunque, al­la contribuzione effettivamente versata e non all’importo delle ultime retribuzioni percepite, al reingresso di un regime di gestione contributivo a capitalizzazione, seppur “virtuale” [48], all’introduzione del calcolo della pensione contributiva basato su di un coefficiente di trasformazione che tenga conto delle aspettative di vita del soggetto protetto, nonché delle variazioni quinquennali del Prodotto Interno Lordo [49], dalla previsione della soppressione della distinzione tra pensione di vecchiaia e pensione di anzianità. Nonché dalla previsione di un’età opzionale per l’accesso al trattamento, dai 57 ai 65 anni di età, con una decurtazione dell’importo del trattamento via via crescente in relazione alla scelta anticipatoria d’accesso alla pensione. In quest’ottica deflattiva della fruizione in età anticipata del trattamento pensionistico, la riforma prevedeva per i pensionati che avessero optato per un accesso alla pensione tra i 57 e i 62 anni di età la totale incumulabilità con il reddito da lavoro dipendente e la cumulabilità per il 50 per cento con i redditi da lavoro autonomo e per i pensionati dal 63esimo anno di età la cumulabilità nella misura del 50 per cento sia per i redditi da lavoro dipendente che da lavoro autonomo. In questo frangente, dunque, sembrerebbe che la scelta legislativa in materia di cumulo non sia frutto di una scelta valoriale coerente con i principi ispiratori della riforma di riconduzione del modello di Welfare State verso un regime meritocratico ed ispirato al principio di equità, né sia un scelta coerente con l’insegnamento della fine degli anni ’60 dei giudici costituzionali che avevano sancito l’“intangibilità della pensione” che fosse frutto di un’effettiva contribuzione versata dall’interessa­to [50]. La scelta anche in questo frangente, [continua ..]

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6. Il ritorno alla cumulabilitÓ in un regime corrispettivo

La previsione della totale cumulabilità delle pensioni di vecchiaia con i redditi da lavoro sia dipendente che autonomo viene effettuata dall’art. 72 della legge n. 388/2000 a partire dal 1° gennaio 2001 ed è il frutto, da un lato, della volontà di garantire l’emersione di lavoro che al contrario sarebbe rimasto irregolare o sommerso e, dall’altro lato e, soprattutto, dalla volontà di ricondurre interamente il modello ad una visione categoriale e mutualistica del sistema. Conferma ne è, a contrario, la scelta relativa alle le pensioni di anzianità, poiché le stesse rientrano ancora nel­l’idea del vecchio regime retributivo e vengono comunque considerate una “generosa” elargizione; per le pensioni di anzianità, infatti, si prevede la totale cumulabilità solo se l’accesso al trattamento venga effettuato con 40 anni o più di anzianità contributiva o al compimento dell’età pensionabile perché in quel caso la pensione di anzianità è equiparata a quella di vecchiaia; di conseguenza, le pensioni di anzianità erogate in presenza di un’anzianità contributiva inferiore ai 40 anni vedranno una decurtazione del 30 per cento in relazione ai redditi da lavoro conseguiti. Successivamente la legge n. 243/2004 esprime l’intento di razionalizzare definitivamente il sistema delegando il Governo ad ampliare la “possibilità di totale cumulabilità tra pensione di anzianità e redditi da lavoro dipendente e autonomo, in funzione dell’anzianità contributiva e dell’età” (art. 1, comma 2, lett. C). La razionalizzazione trova fondamento nella considerazione che la pensione di anzianità, a seguito delle riforme susseguitesi dai primi anni ’90, ha perso i connotati originali di istituto correlato esclusivamente al raggiungimento di una determinata anzianità contributiva (in funzione premiale del contributo al benessere della collettività derivante dallo svolgimento del loro lavoro per un consistente arco temporale, 35 o 40 anni di vita lavorativa), avendo introdotto, prima la riforma del 1995, un’ul­teriore possibilità di accesso al trattamento con il conseguimento del classico binomio età anagrafica/anzianità contributiva e avendo inasprito, poi, la stessa legge n. 243/2004 i [continua ..]

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7. La legge n. 133/2008

Da ultimo il tema della cumulabilità viene affrontato dall’art. 19 della legge n. 133/2008 che, nel tentativo di razionalizzare ed omogeneizzare l’intera disciplina, sancisce definitivamente dal 1° gennaio 2009 la totale cumulabilità di qualsiasi trattamento pensionistico con qualsivoglia reddito da lavoro. In altri termini, viene consacrata la possibilità per il pensionato di vecchiaia e/o di anzianità di cumulare interamente la propria pensione con i redditi derivanti dallo svolgimento di un rapporto di lavoro dipendente, autonomo o coordinato [54]. La nuova normativa sembrerebbe, dunque, muoversi nell’ottica prefigurata in premessa e, cioè, quella di collegare la possibilità di cumulo tra redditi da lavoro e trattamenti pensionistici senza decurtazione dell’entità della pensione in presenza di un modello di assicurazione sociale obbligatoria improntato ad un Welfare State occupazionale, meritocratico ed ispirato al principio dell’equità. Del resto, i successivi interventi legislativi in materia pensionistica [55], dettati da nuove contingenze economiche che hanno richiesto e richiedono un contenimento della spesa pensionistica, pur rendendo sempre più stringenti i requisiti di accesso ai trattamenti, hanno ancora una volta perseguito l’ottica delineata dalla riforma del 1995 con una chiara scelta per un modello di tipo contributivo e corrispettivo, cosicché non stupisce che il tema della cumulabilità non sia stato più toccato dal legislatore, probabilmente nella consapevolezza della correlazione tra totale cumulabilità e corrispettività di sistema. Una siffatta impostazione ordinamentale, in ordine alla meritevolezza dell’in­teresse sotteso al regime della cumulabilità in un modello corrispettivo, suffragata da una risalente e nota giurisprudenza costituzionale, viene, peraltro confermata, potremmo dire a contrario, dalla recente previsione della legge n. 26/2019 che nell’introdurre, in via sperimentale dal 2019 al 2021, la c.d. quota 100 e, cioè, la possibilità di accesso anticipato alla pensione nell’ipotesi del raggiungimento di 38 anni di anzianità contributiva e di 62 anni di età anagrafica ne vieta la possibilità di cumulo con qualsiasi reddito da lavoro (art. 14, comma 3) [56]. Richiamando così non solo alla previsione sui [continua ..]

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8. Segue: le pensioni ai superstiti: pensione indiretta e pensione di reversibilitÓ

Se questa è la possibile chiave di lettura delle scelte ordinamentali in relazione alla tematica del cumulo tra pensioni e redditi da lavoro, non stupisce che nell’ipo­tesi della pensione ai superstiti – nelle sue due accezioni come pensione indiretta qualora il deceduto sia assicurato, ma non ancora pensionato e come pensione di reversibilità nell’ipotesi del decesso di soggetto già pensionato [59] – si preveda, proprio nella legge n. 335/1995 di ritorno al sistema corrispettivo puro, che, tali pensioni vengano erogate nelle aliquote tradizionali unicamente ove il beneficiario abbia un reddito inferiore a determinati limiti [60]. In realtà, nell’ipotesi della pensione ai superstiti, la questione è ancor più complessa, poiché non investe esclusivamente la scelta tra modello corrispettivo o redistributivo, ma attiene alla natura e alla funzione del trattamento in sé [61]. È noto, infatti, il dibattito in relazione alla collocazione sistemica dell’istituto e, cioè, se la pensione ai superstiti possa essere qualificata come strumento strettamente previdenziale o, al contrario, possa rientrare in una prestazione assistenziale. Da un lato, infatti, il trattamento è erogabile solo se il familiare deceduto abbia maturato i requisiti assicurativi e contributivi previsti (come avviene per le prestazioni previdenziali), dall’altro lato, però, la pensione nasce da un rapporto giuridico diretto con il familiare del lavoratore/pensionato deceduto, iure proprio e non iure successionis, e, come ricordato in precedenza, viene decurtata nella sua entità in base al­l’effettivo stato di bisogno del familiare (come accade per i trattamenti assistenziali); nonché presuppone, quale requisito essenziale per l’erogazione, la vivenza a carico del beneficiario [62]. L’ambiguità relativa alla qualificazione dell’istituto ed ai relativi requisiti necessari per averne diritto acquista negli anni maggiore rilevanza, laddove i vincoli familiari divengono sempre più labili ed incerti, con l’introduzione nel nostro ordinamento degli istituti della separazione e del divorzio [63] e, da ultimo, con la regolamentazione delle unioni civili [64] con la previsione della fruizione del beneficio per gli uniti civilmente dello stesso sesso. E, contemporaneamente, si acuiscono [continua ..]

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NOTE

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