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Lavoro e ambiente tra sinergia e conflitto

Paolo Bernardo, Dottorando di ricerca in Diritto e Impresa – Università degli Studi di Roma “Luiss Guido Carli”

L’articolo intende individuare ed analizzare lo stato attuale dei rapporti giuridici tra i due beni/valori lavoro e ambiente nel contesto normativo, sia in termini di contiguità che di conflittualità, formulando anche ipotesi di evoluzione futura in una logica di tutela maggiormente integrata e sistemica.

PAROLE CHIAVE: ambiente - salute sul lavoro - salute e sicurezza sul lavoro - occupazione - sostenibilità

Labour and environment between synergy and conflict

The article analyses the current state of the legal relationships between the two goods/va­lues of labour and environment in the regulatory framework, both in terms of contiguity and conflict, also formulating hypotheses of future evolution in a more integrated and systemic protection logic.

Sommario:

1. Premessa - 2. La tutela della salute e sicurezza del lavoratore nell’ambiente di lavoro - 3. I riferimenti legislativi alla salute della popolazione e all’inte­grità dell’ambiente esterno - 4. La tutela dell’ambiente di lavoro quale strumento per la tutela di interessi generali - 5. La necessità di un approccio integrato, olistico e sistemico - 6. Il ruolo della contrattazione collettiva - 7. I pericoli di conflitto tra occupazione e ambiente - 8. Il caso Ilva e il bilanciamento tra diritti costituzionalmente tutelati - 9. Verso un modello di sviluppo eco-sostenibile - NOTE


1. Premessa

Il lavoro e l’ambiente sono due aspetti fondamentali dell’esistenza umana, dai quali dipende, nel bene e nel male, la possibilità di sviluppo della persona, e il livello di benessere collettivo ed individuale. Già solo per questo, pur essendo due beni distinti, essi sono tra loro strettamente collegati, se non altro perché incidono contemporaneamente sulla vita di tutti i giorni degli uomini e delle donne. Avvicinandosi al discorso giuridico, va pure premesso che ambiente e lavoro so­no anche accomunati dall’essere, entrambi, «valori basilari sui quali si fonda il patto costituzionale» [1]. Scopo del presente studio è quello di indagare se e come il diritto prenda in considerazione i due beni/valori nelle loro possibili connessioni. Va, infine, anche precisato, in premessa, che nelle politiche legislative è frequente, verrebbe da dire fisiologico, che vi sia un collegamento tra ambiente e attività produttiva [2], così come tra attività produttiva e lavoro [3]. Non è, invece, agevolmente ricavabile dal sistema normativo la evidenza di una specifica considerazione del rapporto che può legare direttamente tra loro la tutela dell’ambiente con la tutela di quel peculiare elemento costitutivo di ogni attività produttiva, rappresentato dal lavoro. Il presente scritto, quindi, si concentrerà sulla ricerca e sull’analisi delle poche disposizioni normative, o in taluni casi, “frammenti” di disposizioni che potrebbero offrire indizi o spunti per individuare lo stato attuale dei rapporti giuridici tra ambiente e lavoro, e, ove possibile, per formulare delle ipotesi di evoluzione futura.

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2. La tutela della salute e sicurezza del lavoratore nell’ambiente di lavoro

In tale ottica, l’attenzione va indirizzata, soprattutto, su quel settore normativo del diritto del lavoro che concerne la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori [4]. Come noto, il bisogno di salvaguardare l’integrità della persona del lavoratore ha costituito una delle principali ragioni della nascita stessa del diritto del lavoro [5]. Tuttavia, è soprattutto in ragione della spinta propulsiva dell’ordinamento comunitario (sviluppatasi in tempi relativamente recenti [6]) che è maturata la necessità di andare oltre una logica di tutela meramente individualistica, e di predisporre un apparato organizzatorio e strumentale capace di attribuire effettività al “principio-base” della “prevenzione” dei rischi connessi all’attività lavorativa [7], onde evitare l’insorgere di infortuni e malattie professionali. Ebbene, proprio quell’esigenza di “prevenire” i rischi, agendo alla loro fonte, rap­presenta un primo fondamentale elemento di analogia, in termini di ratio sostanziale, tra il corpus normativo di tutela della salute e sicurezza sul lavoro [8] e il diritto del­l’ambiente [9]. Ed invero, in entrambi i casi trattasi, come anticipato, di beni talmente essenziali che, nelle intenzioni del legislatore, necessitano di una tutela che agisca in via cautelativa, mal conciliandosi una logica meramente riparatoria [10]. Più controverso è, invece, il riconoscimento dell’operatività, anche nell’ordina­mento lavoristico, dell’altro principio cardine della normativa ambientalistica, ossia il principio della precauzione [11], che (a differenza della prevenzione, la quale affronta un rischio certo per evitarlo) opera quando non v’è una certezza del rischio, con un’anti­cipazione della tutela al momento della potenziale nocività del fattore considerato [12]. In ogni caso, va rilevato che i rischi presi in considerazione dalle norme lavoristiche sono, evidentemente, quelli collegati all’attività dei “prestatori di lavoro” (così lo stesso art. 2087 c.c.) nell’“ambiente di lavoro”, sicché non è semplice verificare se e come le tutele previste dal sistema di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori possano essere in [continua ..]

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3. I riferimenti legislativi alla salute della popolazione e all’inte­grità dell’ambiente esterno

Vi sono, anzitutto, nel d.lgs. n. 81/2008, due norme che fanno esplicito riferimento alla “salute della popolazione” e all’“ambiente esterno”. Da un lato, l’art. 2, comma 1, lett. n), definisce proprio il concetto di “prevenzio­ne” come quel «complesso delle disposizioni o misure necessarie anche secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, per evitare o diminuire i rischi professionali nel rispetto della salute della popolazione e dell’integrità dell’am­biente esterno» [13]. Dall’altro, l’art. 18, comma 1, lett. q), impone al datore di lavoro e al dirigente l’obbligo di «prendere appropriati provvedimenti per evitare che le misure tecniche adottate possano causare rischi per la salute della popolazione o deteriorare l’ambiente esterno verificando periodicamente la perdurante assenza di rischio» [14] (la violazione di tale obbligo è sanzionata dall’art. 55, comma 5, lett. c), d.lgs. n. 81/2008 con l’arresto da due a quattro mesi o con l’ammenda da 1.474,21 a 6.388,23 euro). Dalla lettura di queste norme, si evince come esse siano essenzialmente dirette ad evitare la possibile “esternalizzazione” dei rischi cui sono sottoposti i lavoratori nel contesto produttivo, obbligando l’impresa ad adottare tutti quei provvedimenti necessari affinché la predisposizione delle misure di salute e sicurezza dei lavoratori non determini un riversamento all’esterno delle nocività presenti nell’ambiente di lavoro, pregiudicando la salute della popolazione e l’integrità dell’ambiente [15]. Tuttavia, sebbene non v’è dubbio che l’area del debito datoriale sia stata, in tal modo, ampliata [16], non è, invece, semplice stabilire se e fino a che punto, in ragione delle stesse norme, l’obbligo di sicurezza debba considerarsi come effettivamente esteso in termini di sostenibilità ambientale [17]. Ed invero, l’interpretazione più piana delle norme suggerisce che nelle intenzioni del legislatore non vi fosse tanto la volontà di disciplinare l’attività produttiva in termini di ricadute positive sull’ambiente, quanto piuttosto, e più semplicemente, quella di evitare che le misure adottate dall’impresa [continua ..]

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4. La tutela dell’ambiente di lavoro quale strumento per la tutela di interessi generali

Una paradigmatica evoluzione verso un’inclusione più diretta, nella normativa prevenzionistica, di istanze ed interessi ulteriori rispetto a quelli meramente “lavoristici” è riscontrabile con riferimento alle misure recentemente imposte alle imprese per contrastare il diffondersi del contagio del c.d. Covid-19. Ed infatti, la dimensione globale del rischio, che incide non solo nell’organiz­zazione dell’impresa, ma su tutta la popolazione, ha portato le policies pubbliche a funzionalizzare la posizione di garanzia datoriale anche alla tutela di un interesse pubblico generale, nella consapevolezza che le azioni del datore di lavoro possono riverberare effetti anche sulla popolazione esterna [24]. Sicché, le stringenti misure precauzionali previste dal Protocollo sottoscritto tra Governo e Parti sociali il 14 marzo 2020 (vd. supra, nota 12), per non parlare delle misure di sospensione delle attività produttive, presentano chiaramente una duplice finalità: quella della tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e quella della tutela della collettività [25]. In altri termini, gli interventi sul lavoro, in questo caso, incidono direttamente anche sull’ambiente esterno, onde salvaguardare la salute di tutti. In tal senso, può essere richiamato anche l’art. 46, d.lgs. n. 81/2008, il quale obbliga il datore di lavoro ad adottare nei luoghi di lavoro le misure idonee per prevenire gli incendi, specificando, al comma 1, che «la prevenzione incendi è la funzione di preminente interesse pubblico, di esclusiva competenza statuale, diretta a conseguire, secondo criteri applicativi uniformi sul territorio nazionale, gli obiettivi di sicurezza della vita umana, di incolumità delle persone e di tutela dei beni e dell’ambiente». Pertanto, nei casi citati, gli obblighi datoriali di adozione delle misure prevenzionistiche, imposti rigorosamente dallo stesso legislatore, vengono “direttamente” finalizzati e funzionalizzati alla tutela non solo del lavoro che opera nell’attività produttiva, ma anche di interessi più generali e diffusi. Emerge, in tal modo, la raffigurazione dell’ambiente di lavoro quale «sistema su cui insistono interessi generali e diffusi imputabili anche alle popolazioni circostanti che sono tutelate per mezzo di un privato (o una pubblica [continua ..]

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5. La necessità di un approccio integrato, olistico e sistemico

Nell’ottica di analisi delle modalità attraverso cui il diritto normativo può regolare il raccordo tra tutela del lavoro e tutela dell’ambiente, potrebbe essere, de iure condendo, incoraggiata, in ragione delle considerazioni sin qui svolte, anche una «va­lorizzazione sinergica delle due materie giuridiche di riferimento», a livello sia regolativo che applicativo, onde potenziarne «le singole specificità in termini di sviluppo e di obiettivi di fondo comuni» [34]. La tutela dell’ambiente di lavoro costituisce, invero, una parte del macro-tema della tutela ambientale [35] e i principi su cui si fondano le loro due discipline giuridiche sono sostanzialmente analoghi e convergenti [36], essendo evidente l’oggettiva circolarità tra le due tematiche. Proprio partendo da queste premesse, negli ultimi anni, si è sviluppata, soprattutto nel contesto internazionale, una sempre maggiore presa di coscienza circa la necessità di intraprendere un approccio più integrato, olistico e sistemico nella predisposizione dei meccanismi di tutela dell’ambiente, sia interno che esterno all’impresa, onde prevenire efficacemente i rischi cc.dd. misti derivanti dall’attività produttiva. Come evidenziato a più riprese dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro, soprattutto in un’ottica di sviluppo sostenibile, la protezione della salute e sicurezza dei lavoratori e la protezione dell’ambiente dovrebbero essere intrinsecamente legate, in quanto «un luogo di lavoro sicuro e salubre insieme alla protezione generale dell’ambiente sono spesso le due facce di una stessa medaglia» [37]. Del resto, l’esigenza di una riconsiderazione sistemica delle questioni ambientali si rende tanto più necessaria nelle moderne società, complesse ed integrate, ove ha sempre meno senso distinguere rigidamente gli ambienti di vita da quelli di lavoro, e la salute dei lavoratori da quella dei cittadini [38]. Anche nell’ordinamento comunitario, uno dei “metaprincipi” ricavabili dalla direttiva quadro n. 89/391 è proprio quello del collegamento, organico, tra tutela del-l’ambiente esterno e tutela dell’ambiente interno, che richiede, come evidenziato dalla Commissione europea, un coordinamento in ordine agli interventi di [continua ..]

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6. Il ruolo della contrattazione collettiva

Un ruolo cruciale per la realizzazione di un sistema più integrato tra tutela del lavoro e tutela dell’ambiente può essere svolto anche dall’attività sindacale [50], attraverso l’inclusione di dosi di sostenibilità ambientale nella regolamentazione dell’or­ganizzazione produttiva legata all’attività lavorativa e l’implementazione di strategie e strumenti diretti al coordinamento tra le due tutele [51]. E ciò, superando quella «concezione scarsamente lungimirante» che, ancora oggi, spesso porta i rappresentanti dei lavoratori a considerare la salvaguardia ambientale come generatrice di potenziali pericoli per la conservazione dell’occupazione [52] (vd. infra). In realtà, nel sistema contrattuale sviluppatosi nell’ambito di taluni settori produttivi con maggiore impatto ambientale, è già maturata una certa sensibilità (sebbene ancora allo stato embrionale) verso le tematiche “ecologiche”. Negli ultimi anni, si è assistito ad un incremento dell’introduzione, nei contratti collettivi di questi settori, di clausole attraverso cui le parti sociali hanno previsto, quale obiettivo, «lo sviluppo di un’impresa socialmente responsabile attraverso l’impegno di tutti i soggetti coinvolti, ciascuno in relazione al proprio ruolo, ad integrare i temi sociali etici e ambientali nella propria attività e nei rapporti interni ed esterni, con la consapevolezza che il benessere dei lavoratori passi anche per la promozione di iniziative aziendali rivolte al benessere delle persone, alla tutela dell’ambiente e del contesto in cui operano» [53]. Al riguardo, un primo importante strumento sviluppatosi nella contrattazione collettiva è quello dell’istituzione della nuova figura del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e ambiente (RLSA), cui vengono attribuiti compiti ulteriori rispetto a quelli previsti dagli artt. 47 ss. del d.lgs. n. 81/2008, che si estendono anche alle questioni ambientali [54]. Inoltre, taluni contratti collettivi prevedono la costituzione di organismi bilaterali di settore “Salute, Sicurezza e Ambiente”, formati da rappresentanti dell’impresa e dei lavoratori, cui sono attribuiti soprattutto compiti di monitoraggio e promozione della tutela del lavoro e [continua ..]

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7. I pericoli di conflitto tra occupazione e ambiente

Sin qui sono stati esaminati quei profili ordinamentali di “sinergia”, già realizzata e incrementabile, tra tutela dell’ambiente e tutela del lavoro. Tuttavia, è necessario prendere atto che la relazione tra lavoro e ambiente può presentare anche situazioni di conflittualità [61], come si evince già, in apicibus, dal­l’art. 41 Cost. che, se riconosce la libertà dell’intera economia privata (comma 1), sancisce allo stesso tempo che essa non può essere esercitata «in modo da recare danno alla sicurezza» (oltreché alla libertà e alla dignità) «umana» (comma 2). Il conflitto, quindi, è destinato ad emergere, in particolare, quando entra in gioco non l’impresa in sé considerata, bensì nella sua ineliminabile funzione, in un’econo­mia di mercato, di luogo ove si crea l’occupazione, la quale ultima è, a sua volta, oggetto di altro fondamentale principio costituzionale (art. 4, comma 1) [62]. Cosicché le esigenze di tutela dell’ambiente possono entrare in contrasto non solo, e a volte non tanto, con le esigenze dell’impresa, ma anche con interessi primari degli stessi lavoratori, ponendo sia problemi concreti di “allocazione di risorse” (che, per definizione, sono “scarse”), sia di «dolorosa cesura fra il lavoratore ed il cittadino» [63]. In quest’ottica, la libertà di iniziativa economica, nonostante spesso sia considerata in termini antagonistici rispetto ai diritti dei lavoratori [64], viene intesa come un valore non concorrenziale con le esigenze degli stessi, perché il mantenimento del­l’attività produttiva è imprescindibile per la realizzazione di «ulteriori e non meno importanti diritti della persona, quali ad esempio quello alla salvaguardia dell’oc­cupazione e alla piena esplicazione delle facoltà personali del lavoratore» [65]. Del resto, il diritto del lavoro è sì nato, e si è sviluppato, quale limite alla libertà d’impresa, ma pur sempre in un’ottica di necessario (sebbene difficile) bilanciamento con essa [66], proprio in quanto le esigenze delle imprese sono strumentali alla produzione della ricchezza necessaria non solo per [continua ..]

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8. Il caso Ilva e il bilanciamento tra diritti costituzionalmente tutelati

La “vicenda ILVA” è, come detto, emblematica per la rilevanza che ha avuto sull’opinione pubblica, essendo stata al centro, a causa del suo forte impatto ambientale e sociale, di un intenso dibattito politico [68], nonché di un cospicuo contenzioso giudiziario, soprattutto penale [69]. Ciò che emerge è, anzitutto, la duplicità che assume la posizione dei lavoratori, i quali sono sì interessati alla prosecuzione dell’attività produttiva per non perdere il lavoro, ma sono anche i primi ad essere investiti dall’insalubrità “ambientale” prodotta dall’azienda, in una «tragica e complessa embricazione tra interessi e diritti in parte solidali e in parte antagonisti» con quelli della popolazione e dell’am­biente [70]. Inoltre, quella vicenda ha evidenziato la stretta interdipendenza tra normative riconducibili a diversi settori del diritto (quali, soprattutto, quelli processual-penali­stico, pubblicistico, civilistico e lavoristico), ed ha apportato, per quanto più rileva ai nostri fini, un contributo nella delineazione del complesso rapporto tra lavoro e ambiente, soprattutto per ciò che riguarda l’esigenza e le forme di composizione di tali interessi e valori primari [71]. Il legislatore, infatti, è intervenuto più volte con normative, spesso d’urgenza, tese alla predisposizione di meccanismi di tutela volti alla (complicata) ricerca del contemperamento tra i diversi interessi in gioco, in termini ambientali, produttivi, la­voristici e di incolumità pubblica [72]. Talune di queste normative sono state sottoposte al vaglio della Corte costituzionale, la quale ha affermato dei principi che, ai fini del nostro discorso, acquisiscono una notevole rilevanza. In particolare, va citato l’art. 1 del decreto legge n. 207/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 231/2012, secondo cui, in caso di stabilimento di interesse strategico nazionale avente più di duecento dipendenti, «qualora vi sia una as­soluta necessità di salvaguardia dell’occupazione e della produzione», il Ministro dell’ambiente può autorizzare, in sede di riesame della c.d. AIA (Autorizzazione integrata ambientale), la prosecuzione dell’attività produttiva, per non [continua ..]

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9. Verso un modello di sviluppo eco-sostenibile

L’indagine svolta consente di trarre qualche breve riflessione. Si è visto che la tutela del lavoro e quella dell’ambiente presentano già interessanti punti di incontro sinergico, che meritano senz’altro di essere implementati in una logica integrata e sistematica. Si è visto, altresì, come quei due valori fondamentali, a causa della ristrettezza delle risorse disponibili e delle condizioni di non regolata (o scarsamente regolata) concorrenza globale (che mette a rischio occupazione e sicurezza), si trovano spesso in una situazione di reciproca tensione, che a volte sfocia in conflitti palesi e traumatici. Esiste, in linea di principio, una sola strada da intraprendere per implementare le sinergie tra le discipline di tutela dell’ambiente e del lavoro e, allo stesso tempo, “allentare” le tensioni tra esse esistenti di natura oppositiva e conflittuale: questa strada è quella di orientare “a monte” le politiche pubbliche verso la creazione e lo sviluppo di attività produttive “pro” ambiente, o, quantomeno, “ecosostenibili” [82]. Si tratta di una strada impervia ed irta di ostacoli, perché presuppone una capacità di governo dell’economia che oggi gli Stati non hanno, ma è certamente opportuno che su di essa si concentrino gli sforzi possibili. Nel contesto sovranazionale, l’Organizzazione Internazionale del Lavoro, in particolare, ha, negli ultimi anni, accresciuto in maniera significativa la sua attenzione nei confronti di una “just transition” verso una economia più verde, de-carbonizzata, sostenibile e circolare [83], intimamente legata con il concetto del c.d. “decent work” [84]. E ciò, anche attraverso la creazione di nuove tipologie professionali (c.d. green jobs [85]), legate allo sviluppo produttivo eco-sostenibile, in un’ottica di fondo che si basa sulla necessaria azione sinergica tra lavoro e ambiente, posto che «l’uno è in grado di beneficiare l’altro: l’ambiente, attraverso opportuni investimenti, può essere strumento di forte stimolo per il mercato del lavoro, ed il lavoro può essere orientato verso settori e con modalità tali da risultare utile alla tutela ambientale» [86]. A livello eurounitario, da ultimo, si è registrato un forte impulso [continua ..]

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NOTE

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