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La relazione “offuscata” tra diritti e doveri (nel “diritto del lavoro per una ripresa sostenibile”, ma non solo)

Giampiero Proia, Professore ordinario di Diritto del lavoro, Università degli Studi di “Roma Tre”

L’articolo prende le mosse dalle correnti di pensiero che segnalano l’offuscamento della categoria dei doveri nella società contemporanea, sotto il profilo antropologico culturale. Quindi, si pone in evidenza la rilevanza delle problematiche che ne possono derivare in relazione ad alcuni snodi cruciali del diritto del lavoro di oggi: dalla questione della profilassi vaccinale alla concorrenza tra diritti sociali; dal dovere di attivazione nella disciplina del reddito di cittadinanza ai doveri dimenticati dalla pubblica amministrazione; dalla “buona” legislazione alla questione della responsabilità da illecito legislativo. Al di là delle problematiche esemplificativamente esaminate, lo scopo del saggio è quello di aprire una discussione sulla centralità della categoria dei doveri sia ai fini della concretizzazione dei diritti sociali sia ai fini di assicurare la tenuta del tessuto connettivo della comunità, soprattutto (ma non solo) nella prospettiva della “sostenibilità”.

 

The “blurred” relationship between rights and duties (in the “labour law for a sustainable recovery”, but not only)

The article starts from the schools of thought that indicate the obfuscation of the category of duties in the contemporary society, under the cultural anthropological perspective. Then, it is highlighted the relevance of the issues that may arise in relation to some key points of today’s labour law: from the issue of vaccination prophylaxis to the competition between social rights; from the duty of activation in the discipline of the citizenship income to the duties forgotten by the public administration; from the “good” legislation to the issue of liability for legislative offence. Beyond the problems examined by way of example, the aim of the essay is to open a discussion on the centrality of the category of duties both for the purposes of the concretization of social rights and for the purposes of ensuring the maintenance of the connective tissue of the community, above all (but not only) in the perspective of “sustainability”.

 

Sommario:

1. La duplice parabola dei diritti e dei doveri - 2. Dovere di solidarietà, profilassi vaccinale e “riduzionismo cognitivo” - 3. Diritti “concorrenti”, reddito di cittadinanza e doveri di partecipazione attiva - 4. E i doveri della pubblica amministrazione? - 5. Il dovere della “buona legislazione” e il problema delle leggi “troppo particolari” - 6. Segue: effettività della tutela giurisdizionale dei diritti e irresponsabilità per l’”illecito” legislativo - 7. Non una conclusione, ma un invito - NOTE


1. La duplice parabola dei diritti e dei doveri

Il XX Congresso Nazionale dell’Aidlass, svoltosi a Taranto dal 28 al 30 novembre 2021, si è interrogato su “il diritto del lavoro per una ripresa sostenibile” [1], e le quattro relazioni introduttive hanno offerto un’approfondita analisi dello stato del­l’arte e molteplici spunti di interesse [2]. Il mio contributo [3] intende richiamare l’attenzione su un tema di carattere generale che incrocia trasversalmente l’oggetto delle quattro relazioni e che riguarda il collegamento tra diritti e doveri nell’ambito di una collettività organizzata. Pur essendo un tema che occupa da secoli la riflessione politica, giuridica e filosofica, il dibattito si è arricchito negli ultimi decenni di nuovi apporti, i quali assumono un particolare rilievo nella temperie che stiamo vivendo e che siamo chiamati ad affrontare, come detto, nella prospettiva di una “ripresa sostenibile”. Non è, qui, il caso di provare a ripercorrere l’evoluzione del pensiero su un tema così ampio e dalle infinite implicazioni. Sia sufficiente ricordare come, in estrema sintesi, il rapporto tra diritti e doveri sia stato caratterizzato nel corso della storia dalla “interversione” di una duplice parabola. Si tratta, per un verso, di una parabola che ha assunto una “curva discendente” per i doveri, in corrispondenza con il processo di progressivo sgretolamento dei poteri assoluti di natura temporale o religiosa; si tratta di un processo che, in particolare, è stato contrassegnato dalla storica “tappa” della Rivoluzione francese del 1789 ed è poi proseguito attraverso la fase della costruzione delle democrazie costituzionali del secolo scorso. Per l’altro verso, invece, la parabola ha assunto una “curva ascendente” per quanto riguarda i diritti della persona, seguendo il processo storico che ha visto prima affermare i diritti di libertà e di uguaglianza formale e poi introdurre e sviluppare i diritti sociali a prestazioni positive volti a rimuovere le condizioni di diseguaglianza sostanziale [4]. È stato osservato, al riguardo, che anche le grandi Dichiarazioni internazionali [5], così come i Trattati europei [6] e la Carta di Nizza del 2000 [7], nel sancire ed implementare i diritti della persona, non dedicano particolare attenzione alla categoria dei doveri, o la ignorano [continua ..]

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2. Dovere di solidarietà, profilassi vaccinale e “riduzionismo cognitivo”

Si è detto che l’offuscamento della categoria dei doveri è un portato di mutamenti antropologici e culturali, prima che delle strutture giuridiche [29]. Ne è prova il fatto che, diversamente dalle Dichiarazioni internazionali dei diritti di cui si è detto, la nostra Costituzione presenta un elenco esplicito dei doveri costitutivi della “comunità” richiamando, tra i principi fondamentali, i doveri di solidarietà di cui all’art. 2 (ma vedi anche i doveri previsti dagli artt. 4, comma 2, 34, comma 2, 52, commi 1 e 2, 53, comma 1, e 54, commi 1 e 2) [30]. Il che, però, non ha evitato di dover registrare in Italia l’elevata diffusione di comportamenti antidoverosi, che ci colloca tristemente nei primi posti delle graduatorie mondiali in materia di evasione fiscale, corruzione pubblica e lavoro irregolare. È in questo contesto di “distanziamento” tra norme e comportamenti, tra diritti individuali (reclamati) e doveri costitutivi della comunità (offuscati), che si colloca e si spiega anche il conflitto che oggi ruota intorno alle leggi emergenziali sulla profilassi vaccinale contro il Covid-19 e, per quanto più direttamente riguarda la nostra materia, la disciplina dettata per i rapporti di lavoro. A fronte della idoneità del vaccino a contenere gli effetti della pandemia (che non solo è stata accertata scientificamente, ma ha già avuto una conferma concreta dai dati esperienziali di natura statistica), un obbligo generale di vaccinazione sarebbe stato legittimo ai sensi dell’art. 32, comma 2, Cost. [31]. Più cautamente, invece, l’articolato normativo predisposto dal legislatore [32], frutto di una complessa mediazione politica, non solo configura la profilassi come onere [33] e non obbligo [34], ma prevede, a scelta del lavoratore, l’alternativa di essere in possesso di risultato “negativo” all’esame clinico. Eppure, anche a fronte di tale alternativa, da parte di minoranze non esigue si lamenta che l’onere introdotto dal legislatore rappresenterebbe una illegittima compressione dei diritti di libertà e del diritto al lavoro, ritenendo evidentemente che anche la sottoposizione al semplice test sierologico costituisca un sacrificio non giustificato dal dovere di solidarietà verso gli altri. Ed inoltre, poiché l’età [continua ..]

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3. Diritti “concorrenti”, reddito di cittadinanza e doveri di partecipazione attiva

Si è già accennato che i diritti si pongono sempre tra loro in una qualche relazione di “concorrenza”, più o meno antagonistica. La concorrenza è inevitabile non solo tra diritti ontologicamente contrapposti, come nel caso classico, e più studiato, del conflitto tra diritti sociali e i diritti di proprietà e di libertà di iniziativa economica. Essa viene a realizzarsi anche nel rapporto tra i diversi diritti sociali [37] e comporta la necessità di un “bilanciamento” tra gli stessi [38], bilanciamento che riguarda non solo la distribuzione delle risorse disponibili ma “impatta” anche sulla collocazione funzionale che i diversi diritti hanno nel complessivo sistema di protezione sociale [39]. La concretezza di tale relazione concorrenziale si è manifestata, in tutta la sua “cruda” realtà, in occasione della introduzione del “reddito di cittadinanza” [40]. Per quanto riguarda la sfera dei “costi”, è sufficiente ricordare come, prima ancora di definire la disciplina della nuova misura, le forze parlamentari della (allora) maggioranza furono impegnate in un acceso confronto su come ripartire le risorse disponibili, dando vita ad una “competizione” sull’an e sul quantum del finanziamento da destinare al reddito di cittadinanza e alle misure volte a consentire l’anti­cipazione dell’età pensionabile (in particolare, per quanto riguarda il finanziamento dell’attuazione della proposta preelettorale della cd. “quota 100”). Per quanto riguarda la sfera della collocazione funzionale [41], il dibattito ha visto confrontarsi, da un lato, le proposte che mirano a realizzare una misura di “basic income” (garantito incondizionatamente a tutti) o di “minimum income” (garantito incondizionatamente ai soli soggetti versanti in situazione di povertà) [42], alle quali si contrapponeva, dall’altro, la posizione di chi temeva che una misura così configurata avrebbe comportato la perdita di centralità che la Costituzione assegna ai principi lavoristici, così da poter “divorare”, prospetticamente, lo spazio delle tutele che oggi la legge riconosce al “lavoro” [43]. La scelta del legislatore, “scartata” l’irrealizzabile prospettiva di un [continua ..]

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4. E i doveri della pubblica amministrazione?

I doveri di attivazione previsti per le persone destinatarie della solidarietà collettiva chiamano in causa, come stretto e necessario pendant, il corrispondente dovere della pubblica amministrazione di fornire effettivamente le prestazioni e i servizi di politica attiva del lavoro che la legge prevede, poiché, altrimenti, gli oneri richiesti ai destinatari della tutela si trasformano in meri adempimenti formali privi di significato e di utilità. Senonché la storica inefficienza dei servizi pubblici per l’impiego è sotto gli occhi di tutti [55], ed anche recenti esperienze dai risultati disastrosi (come quella dei cd. “navigators”) non hanno realizzato significativi progressi. Ed allora, non si può non porre la giusta enfasi anche sul tema dei “doveri” della pubblica amministrazione, tema che coinvolge, peraltro, non solo la gestione delle politiche del lavoro, ma l’insieme delle essenziali funzioni amministrative. La realizzazione dei diritti individuali, infatti, è condizionata non dal solo problema dei “costi”, o della “concorrenza” che tra loro si instaura, ma anche dall’a­zione della pubblica amministrazione, ed è concretamente pregiudicata dai tanti casi di conclamati inadempimenti dei “doveri” che ad essa pertengono. Per fare qualche esempio, basti pensare come proprio nel settore pubblico si sia verificata negli anni passati la maggiore diffusione dei rapporti di lavoro “precari” in violazione della specifica disciplina di legge (artt. 7 e 35 d.lgs. n. 165/2001), oppure alla “piaga” dei ritardi delle pubbliche amministrazioni nei pagamenti dei propri debiti. A que­st’ultimo riguardo, è da osservare che tali ritardi non incidono solo sui soggetti creditori (a volte provocandone addirittura il fallimento), ma anche sui lavoratori delle imprese fornitrici, causando il mancato pagamento delle retribuzioni (anche per lunghi periodi) e costringendo i lavoratori stessi a scioperi ad oltranza nei servizi pubblici essenziali (così provocando anche la lesione dei diritti degli utenti) [56]. Correttamente è stato osservato che l’indispensabile miglioramento dell’effi­cienza e della qualità della pubblica amministrazione non è solo una questione di riforme [57], per quanto queste siano necessarie e richieste anche dalla [continua ..]

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5. Il dovere della “buona legislazione” e il problema delle leggi “troppo particolari”

Le riflessioni svolte non intendono mettere da parte, né sottovalutare, le responsabilità “a monte” riferibili alla legislazione e all’organo che esercita la relativa funzione [63]. Non mi riferisco qui al merito delle scelte politiche e ai modi in cui il legislatore esercita la discrezionalità che gli compete. Il riferimento è, invece, alla pessima qualità della tecnica legislativa [64], per gli effetti che ne conseguono sul piano dei rapporti giuridici e, più in generale, su qualsiasi progetto di sostenibilità e ripresa del sistema economico-sociale. La cahier de doléance, al riguardo, è stata già scritta da tempo dalla dottrina, e rimane inascoltata dal Parlamento. Le leggi mal scritte ledono i principi della certezza del diritto e della tutela dell’affidamento [65], ricavabili sia dalla nostra Costituzione che dal diritto europeo. Correttamente, è stato messo in luce [66] come il rispetto di tali principi assuma un particolare rilievo nell’ambito del diritto del lavoro, perché – nella giurisprudenza della Corte di Giustizia – il principio di proporzionalità, che ispira il contemperamento tra diritti sociali e libertà d’impresa, esige leggi formulate in modo preciso e non generico, la cui applicazione sia fondata “su condizioni oggettive e controllabili” [67]. È da aggiungere che il nostro ordinamento soffre non solo della legislazione imprecisa e generica, ma anche, allo stesso tempo (e non è un paradosso), del problema opposto, ossia di un sistematico ricorso a leggi ispirate a logiche “particolaristiche”. Leggi eccezionali, di diritto singolare e ad personam [68] sono divenute una caratteristica dell’odierno modo di legiferare, dal quale derivano non solo i rischi dell’“arbitrio” (come la stessa Corte costituzionale avverte [69]), ma anche altri “guasti” di diversa natura [70]. Privilegi, prebende e “mance” elettorali generano, inevitabilmente, inefficienza nella distribuzione delle risorse pubbliche, le quali si disperdono nei mille “rivoli” degli interessi egoistici di singoli e gruppi ristretti. Un tale modo di legiferare, peraltro, innesca un circuito non virtuoso (il classico “cane che si morde la coda”), perché la concessione di [continua ..]

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6. Segue: effettività della tutela giurisdizionale dei diritti e irresponsabilità per l’”illecito” legislativo

Le leggi singolari e a contenuto provvedimentale chiamano in causa un altro profilo della relazione tra diritti individuali e doveri costituzionali, che riguarda l’indebolimento della effettività della tutela giurisdizionale dei diritti [74]. Diversamente dalla riserva di amministrazione, il diritto ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva trova saldo fondamento nella Costituzione (in particolare, negli artt. 24, 103 e 113), oltre che nei principi europei [75]. Ed anzi, proprio la effettività di tale garanzia, secondo molti, costituisce l’identità più profonda dello stato costituzionale, quale argine contro la degenerazione della legge e gli arbitri dell’au­torità [76]. Sul punto, la posizione espressa dalla Corte – secondo cui, nel caso di provvedimenti singolari e concreti adottati dal legislatore, le garanzie del diritto di difesa sono assicurate dalla “traslazione” del processo dal giudice ordinario a quello costituzionale [77] – è formalmente ineccepibile, ma porta a sottovalutare il profilo sostanziale della diversità delle regole che governano il procedimento e i poteri dei due giudici. Dal punto di vista processuale, basti pensare, da un lato, ai limiti che sono previsti per l’accesso del cittadino alla Corte costituzionale, e, dall’altro, alla maggiore ampiezza dei poteri cautelari che sono attribuiti al giudice civile e al giudice amministrativo, poteri che, peraltro, la stessa Corte riconosce essere indispensabili ai fini di una effettiva protezione delle posizioni giuridiche soggettive [78]. Per quanto riguarda, poi, il tipo di controllo esercitato dalla Corte costituzionale, lo “scrutinio stretto”, che si afferma necessario nei giudizi di legittimità relativi a leggi singolari [79], non sembra sufficiente ad appagare la domanda di giustizia sostanziale, intesa anche nel senso di prevedibilità dell’esito della domanda e degli effetti che ne possono conseguire. È stato osservato, infatti, come il richiamo allo “scrutinio stretto” pare risolversi in una mera formula verbale, che in sede di concreta applicazione risulta “evanescente” [80]. In sostanza, ciò che si lamenta è la mancanza di una chiara enunciazione dei criteri in base ai quali lo “stretto scrutinio” debba essere condotto al fine di distinguerlo [continua ..]

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7. Non una conclusione, ma un invito

arlare di doveri e responsabilità è oggi necessario, e lo è non in funzione antagonistica (o alternativa) al parlare di diritti, ma per tenere conto di quanto essi incidano sulla concreta realizzazione dei diritti stessi e sulla coesione della comunità organizzata. Parlarne è ancora più necessario se la prospettiva che si assume è quella della “ripresa sostenibile”.

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NOTE

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