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Previdenza e assistenza tra universalità e sostenibilità

Roberto Pessi, Professore straordinario di Diritto del lavoro – Università Luiss "G. Carli" di Roma.

Il contributo esamina la tensione esistente tra sostenibilità economica e sostenibilità sociale del modello italiano di previdenza sociale, in un’ottica di confronto tra valori costituzionali.

* Il contributo riprende ed aggiorna la relazione resa nell’ambito del ciclo di conferenze magistrati “La più bella del mondo? – La Costituzione italiana nel suo 70° anniversario”, in Bologna, il 24 ottobre 2018.

PAROLE CHIAVE: sicurezza sociale - Costituzione - assistenza sociale

Pensions and social assistance, among universality and sustainability

The paper examines the tension between economic sustainability and social sustainability of the Italian social security model, with a view to comparing constitutional values.

Keywords: Social security – Constitution – social assistance.

Sommario:

1. Sostenibilità economica e sostenibilità sociale - 2. Gli interventi della Corte Costituzionale - 3. I prodromi della crisi del modello - 4. Il tentativo di invertire la tendenza - 5. L’esigenza di riconfigurare il modello - 6. La solidarietà intergenerazionale - 7. Crisi e diritti sociali - 8. Il reddito di inclusione - 9. Le tutele oggetto dell’art. 38, comma 1, Cost. - 10. Il baricentro delle tutele - 11. Le prospettive di intervento - NOTE


1. Sostenibilità economica e sostenibilità sociale

È esperienza comune che gli ultimi decenni del nostro sistema previdenziale siano stati segnati dal tentativo di rendere compatibile la sostenibilità economica e la sostenibilità sociale del modello, attraverso una modulazione della distribuzione dei sacrifici, non sempre ritenuta corrispondente, sia alla ragionevolezza, che all’e­quità [1].

In questo dibattito ha avuto peso anche il tema del rapporto tra generazioni, tanto più sensibile in un contesto di incisiva e rapida elevazione dell’età pensionabile, di una generalizzazione del modello contributivo (tanto più penalizzante in una situazione di crescente disoccupazione giovanile e di prevalenza, comunque, di lavori precari), e di conservazione del sistema a ripartizione (seppur ancorato, quanto al computo della prestazione, ad una capitalizzazione virtuale) [2].

La “sostenibilità sociale” diviene sempre più precaria, rendendo del tutto incerto il rispetto dei precetti costituzionali ed, in particolare, quello dell’adeguatezza delle prestazioni di cui al comma 2 dell’art. 38 Cost., ormai rimessa alla discrezionalità del legislatore, che, come vedremo a breve, tende a travolgere non solo le aspettative ragionevoli, ma anche i diritti quesiti [3].

In proposito, la stessa capacità dello Stato sociale di operare in liberazione dal bisogno è sempre più condizionata da fattori diversi, mutevoli nel tempo, tra cui, non ultimo, la partecipazione all’Unione europea. Questa dipendenza del welfare dalla ricerca di un equilibrio tra variabili demografiche, sociali ed economiche spiega la continua dialettica tra sostenibilità ed adeguatezza, oscillante tra la tutela del bisogno di liberazione dalla povertà e tendenza alla conservazione del reddito acquisito nella vita lavorativa [4].


2. Gli interventi della Corte Costituzionale

Peraltro, il quadro è reso più complesso ed articolato dagli interventi della Corte Costituzionale nel periodo 2015-2017 (consolidatisi anche nelle successive decisioni del 2018 [5], che indubbiamente tendono a mettere ordine nel sistema tracciando confini più netti per la discrezionalità del legislatore in materia previdenziale, con una valorizzazione più attenta e rigorosa della ragionevolezza e della proporzionalità in chiave di bilanciamento tra diritti previdenziali e necessità di bilancio.

Sicuramente centrale al riguardo è la sentenza n. 70/2015 [6] (i cui principi sono stati ribaditi nella successiva decisione n. 250/2017 [7]) difensiva del diritto alla perequazione automatica, la cui temprabilità viene correlata alla dimensione quantitativa della prestazione, e quindi al bisogno, che ha trovato un apprezzamento da parte dei commentatori, salvo isolate eccezioni.

Ancor più significativo, nel quadro attuale, appare poi l’intervento che legittima il contributo di solidarietà, di cui alla sentenza n. 173/2016, condizionandolo, oltre che alla temporaneità, anche alla destinazione endo-previdenziale, con apprezzamento della recezione da parte del legislatore delle indicazioni di cui alla sentenza n. 116/2013, che ne aveva sancito l’illegittimità nella sua versione tributaria, in quanto impositivo di un prelievo non rivolto alla generalità dei cittadini, ma ad una collettività specifica in contrasto ai principi costituzionali [8].

Le stesse decisioni della Corte Costituzionale, che indubbiamente hanno iniziato a riportare a sistema gli estemporanei e disordinati interventi legislativi, non possono non assumere a riferimento, per un ragionevole bilanciamento, dei valori costituzionali vecchi e nuovi, il mutamento del quadro demografico e del rapporto tra attivi e pensionati, che ha generato la frattura tra il passato a generosità diffusa ed il futuro ad incerta garanzia, nel momento in cui il processo di invecchiamento nel no­stro Paese ha subito un incremento così significativo da non essere più in linea, in quanto eccessivo, con tutte le medie europee e mondiali [9].

E, del resto, le tensioni indotte nel nostro welfare, appaiono anche conseguenza, come si avrà modo di chiarire a breve, dell’aver messo “tutto” in un «sistema previdenziale dalla copertura occupazionale e frammentata, nel quale l’enfasi è prioritariamente posta sulla tutela della vecchiaia» [10].


3. I prodromi della crisi del modello

La realtà è che i problemi dell’oggi vengono da lontano: già dagli anni ’60 del secolo scorso (in una fase in cui vengono meno molte delle condizioni che avevano favorito lo sviluppo del miracolo economico italiano), nei quali si concretizza una straordinaria operazione distorsiva del nostro welfare, con la concentrazione del­l’utilizzo delle risorse pubbliche sulle pensioni (la riforma di cui alla legge n. 153/1969) e sulla nuova cassa integrazione guadagni straordinaria (di cui alla legge n. 1115/1968), che getta le basi per lo sviluppo e il consolidamento di uno sbilanciamento di tutto il nostro modello di protezione sociale [11].

In particolare, l’effetto è una doppia distorsione, rilevabile tutt’ora, malgrado il susseguirsi, a partire dagli anni ’90, di interventi correttivi: funzionale, in quanto, come anticipato, gran parte della spesa sociale è assorbita dal sistema pensionistico e, in minor misura, dall’integrazione salariale, a discapito degli altri rischi e bisogni sociali (famiglia, minori, inoccupati e disoccupati, ecc.); distributiva, per il netto di­vario di protezione (in termini di acceso e di entità) all’interno delle stesse funzioni di spesa (compresa quella pensionistica) fra le diverse categorie occupazionali, risultandone una netta segmentazione fra insider (o garantiti, essenzialmente lavoratori dipendenti delle amministrazioni pubbliche e delle grandi imprese) ed outsider (o non garantiti, principalmente lavoratori relegati nell’economia sommersa) [12].

Tale effetto si concretizza a partire dall’inizio degli anni ’70, evidenziandosi in termini macroscopici all’inizio degli anni ’90 (portando ai primi interventi correttivi). Esso si esplicita, da un lato, in una robusta espansione della spesa pensionistica, generosa, casuale e disordinata [13], dall’altro, nella trasformazione della Cassa integrazione guadagni straordinaria da istituto finalizzato a supportare le imprese e l’occupazione per situazioni di temporanea difficoltà (alternativo all’ordinaria solo per il maggior arco temporale di intervento), ad istituto con “finalità di politica economica ed industriale”, sul presupposto che la crisi delle imprese e di interi settori produttivi sia, in questa fase storica, un elemento strutturale e fisiologico [14].


4. Il tentativo di invertire la tendenza

Il trend di crescita trova un’inversione di tendenza con la riforma del 1995, che opera, con un processo concertativo mirato, una definitiva razionalizzazione del sistema pensionistico, secondo un «modello previdenziale centrato non sulla liberazione dal bisogno della povertà ma sulla restituzione del risparmio accantonato nella vita lavorativa» [15].

Tale nuovo assetto regolativo ha però scontato un lungo ed oneroso periodo transitorio, che ha rallentato gli effetti della riforma quanto al contenimento della spesa previdenziale. Così, a partire dagli anni 2000, si registra una serie disorganica di provvedimenti diretti ad elevare l’età pensionabile per fare fronte all’invecchia­mento demografico, che destabilizza la riforma del 1995, ancor prima della sua entrata in vigore, in quanto moltiplica gli oneri del periodo transitorio, perché determina una durata più lunga delle pensioni retributive (già liquidate o da liquidare, integralmente o pro rata), e quindi un livello di spesa più elevato di quanto a suo tempo preventivato [16].

Nel 2008 la crisi economico-finanziaria assume da subito una dimensione globale: gli effetti investono anzitutto le dinamiche occupazionali ed infatti, in Italia, i pri­mi investimenti si concentrano sugli ammortizzatori sociali [17]; ben presto, tuttavia, questi interventi investono anche il versante pensionistico (legge n. 122/2010, legge n. 183/2010), con misure di ulteriore innalzamento dell’età di pensionamento, sia at­traverso ulteriori differimenti del godimento delle prestazioni, con la tecnica già sperimentata delle c.d. “finestre”, sia attraverso ulteriori innalzamenti dei requisiti anagrafici per la maturazione del diritto, nonché di contrasto all’indebito utilizzo delle prestazioni legate al reddito, all’invalidità/inabilità ovvero, ancora, di penalizzazione delle ricongiunzioni e delle totalizzazioni dei periodi assicurativi frazionati in più regimi [18].

Questo insieme di provvedimenti, disordinatamente rivolti a contenere la spesa previdenziale, ed insieme a salvaguardare il reddito dei prestatori d’opera coinvolti nelle crisi occupazionali, vengono travolti dal nuovo infiammarsi della crisi economica nell’estate del 2011.

Le pressioni provenienti dall’Unione europea portano a due severissime manovre finanziarie in un arco temporale di pochi mesi (legge n. 111/2011, legge n. 148/2011) ed alla nascita di un nuovo governo tecnico di solidarietà nazionale, presieduto da Monti. Siamo alle due Riforme che investono il welfare, quella delle pensioni (legge n. 214/2011) e quella del mercato del lavoro (legge n. 12/2012), ricche di ambiguità e fonti di giudizi contrastanti [19].

Quanto alla riforma in materia pensionistica, apprezzabile (seppur talmente tardiva da essere ininfluente sul piano pratico) è apparsa la scelta di generalizzare il cri­terio contributivo e la correzione di alcune ingiustificate disparità di trattamento; mentre evidenti perplessità suscita l’innalzamento secco dell’età pensionabile, anche in termini dimensionali, che ha determinato, tra l’altro, la traumatica vicenda degli esodati, salvaguardati e non, trascinatasi per un quinquennio, nonché l’indifferenza rispetto al tema della garanzia di trattamenti adeguati, e comunque dignitosi [20].

Proprio in reazione al repentino innalzamento dell’età pensionabile si colloca il costoso (ma politicamente pagante) intervento che sarà oggetto della legge di bilancio del 2019, nella quale si accelera il pensionamento di un ampio contingente di lavoratori, per mezzo della reintroduzione del meccanismo delle quote (in particolare della quota 100, derivante dalla somma di 62 anni di età ed almeno 38 anni di anzianità contributiva).

L’intervento è mitigato dalla circostanza che l’accesso anticipato alla pensione comporterà una prestazione inferiore rispetto a quella spettante ove fosse stato necessario conseguire i requisiti anagrafici e contributivi previsti dalla riforma Fornero, ma resta fermo un grave impatto sul debito implicito relativo alla spesa pensionistica, quantificato dal presidente dell’INPS, in occasione di un’audizione alla Camera dei Deputati, in misura pari a circa 117 miliardi di euro (con un costo complessivo delle misure, in un arco di dieci anni, pari a circa 140 miliardi di euro), anche correlato al prospettato blocco del (fisiologico) adeguamento dei requisiti anagrafici di accesso alle prestazioni all’adeguamento dell’aspettativa di vita; misura, questa, che appare fortemente distonica con il progressivo ampliamento di tale ultima aspettativa (e quindi, in ultima analisi, con la stabilità a lungo periodo del modello).


5. L’esigenza di riconfigurare il modello

Tutti gli interventi di cui si è dato conto, pur operando in sostanziale discontinuità rispetto al passato mancano, però, di un complessivo disegno riformatore.

Da qui l’esigenza, già avvertita da tempo, di una “riconfigurazione” del “sistema previdenziale e assistenziale su nuove basi”, per fare in modo che esso possa acquisire una “fisionomia” più consona «alle nuove realtà, tanto sociali, quanto economiche» [21].

In tal senso, a fronte della persistenza del sistema a ripartizione (stante la sua irreversibilità), anche nel contesto del passaggio dal retributivo al contributivo, che ri­chiede ai giovani, instabili e precari, di finanziare le pensioni degli anziani, scontan­done generosità e durata più prolungata rispetto alle previsioni (peraltro con la promessa di prestazioni future a bassa consistenza e significatività), si apre il dibattito sull’equità generazionale, consolidandosi un nuovo filone di pensiero – che sembrava avere ispirato anche il Governo Conte, nella originaria formulazione del “taglio alle pensioni d’oro”, che generalizzava la ardita “sperimentazione” da ultimo posta in essere con il taglio, per mezzo del ricalcolo, dei vitalizi dei parlamentari – che ipotizza interventi più massicci sui diritti quesiti dei pensionati (sino al citato di ricalcolo contributivo di tutte le pensioni retributive in essere), non più in nome del pareggio di bilancio, ma dell’equità, laddove la riduzione delle prestazioni in essere sarebbe funzionale a garantire un maggior benessere alle generazioni future [22].


6. La solidarietà intergenerazionale

Sul punto, però, mi sento di richiamare il pensiero di Maurizio Cinelli, il quale ha correttamente rilevato che «la delicatezza della questione della solidarietà intergenerazionale non può essere sottovalutata. E, tuttavia, l’impressione è che, al presente, tale questione tenda ad essere apprezzata più con i sentimenti, che con la ragione».

«Impossibile», nota ancora Cinelli, «non ricordare, innanzitutto, che tale particolare manifestazione della solidarietà è espressione di una sorta di “catena” che si snoda nel tempo. È, dunque, arduo sottrarsi all’imbarazzo di fronte a programmi ed interventi che, in nome della sorte degli “anelli” successivi di quella catena, appaiono dimentichi del fatto che l’anello, sul quale si pretende di incidere nell’attua­lità, è sostenuto da quelli che lo hanno preceduto; e che, pertanto, un suo indebolimento in funzione di esigenze a venire possa di fatto convertirsi esso stesso in una sorta di tradimento, in un vulnus di quel vincolo della solidarietà intergenerazionale, che pur si invoca, in un vulnus, cioè, alle stesse logiche di convivenza della quali lo specifico meccanismo è espressione» [23].

Insomma, si deve prendere atto che «l’argomento che fa leva sul patto generazionale appare più frutto di uno stereotipo, che un argomento realmente appropriato». Sembra, anzi, di poter dire che esso viene utilizzato per mettere in ombra possibili opzioni politiche alternative, funzionali al recupero di effettività dell’assetto costituzionale, quali, ad esempio, l’utilizzo della leva fiscale.


7. Crisi e diritti sociali

In questo quadro, si fa peraltro via via più stringente l’interrogativo se il diritto della crisi possa giustificare un indebolimento dei diritti sociali, anche in nome degli impegni assunti con l’Unione europea in ordine all’equilibrio di bilancio ed alla li­bertà del mercato, senza generare fratture non più sanabili nella società civile, nonché senza entrare in contrasto con il complessivo disegno costituzionale.

Così, assumono una nuova centralità i concetti di precarietà e di disuguaglianza e torna ad affacciarsi con prepotenza la richiesta di un reddito minimo garantito, declinato sotto le diverse angolazioni del lavoro, della previdenza, dell’assistenza, della cittadinanza [24].

La realtà è che oggi il sistema del welfare scopre – di fronte alla crescente dimensione della povertà e dell’esclusione sociale – che il suo assetto costituzionale aveva del tutto accantonato, nell’art. 38, comma 1, Cost., la problematica dei bisogni di quei soggetti che, pur abili al lavoro, si vengano a trovare comunque, per ragioni personali o ambientali in situazione di oggettiva difficoltà, non essendo in grado di far fronte in modo autonomo alle ordinarie esigenze di vita; nonché ancora, nell’art. 38, comma 2, Cost., che l’attenzione è concentrata solo sulla tutela del disoccupato, escludendo una protezione economica per l’inoccupato in cerca del primo inserimento sul mercato del lavoro.

In altre parole, scopre che a seguito di una stratificazione legislativa incerta e disordinata, il suo welfare non ha costruito ancora un sistema universale di protezione sociale.


8. Il reddito di inclusione

A questo quadro di riferimento, il precedente Governo ha tentato di porre un (ridotto) rimedio con l’istituzione del “il reddito di inclusione”, destinato ai nuclei familiari in situazioni di disagio [25].

Purtroppo, la prestazione in questione si colloca ancora una volta nell’alveo di quelle misure temporanee, sperimentali ed eventuali, che evidenziano, da un lato, gli stanziamenti a bilancio, limitati al biennio, e, dall’altro, la selettività dei criteri di accesso che (a correttivo del premio alla celerità nella richiesta del sussidio) avrebbero dovuto privilegiare la dimensione del nucleo familiare e la presenza nello stesso di figli disabili, di donne in gravidanza e di ultracinquantenni disoccupati in condizioni di bisogno, fermi restando i vincoli di condizionalità, con correlata decadenza del beneficio in ipotesi di mancata partecipazione ad iniziative di ricollocazione sul mercato del lavoro [26].

In qualche misura la legge del 2017 richiama la legge n. 328/2000, che, puntando a delegare ai Comuni le competenze amministrative per il contrasto alla povertà, aveva prodotto (grazie, sia alla scarsità dei fondi stanziati, sia alla mancata determinazione dei livelli essenziali dei servizi offerti) pochi, isolati e disordinati interventi sperimentali, con risultati modesti ed in ogni caso del tutto differenziati sul territorio nazionale [27].

Anche in questo caso, infatti, come con la legge n. 328/2000, il legislatore ha, quindi, preferito proseguire nella farraginosa via italiana all’universalismo per sommatoria, continuando ad impegnarsi in uno sperimentalismo frammentario e disorganico, piuttosto che operare una integrale riscrittura di tutto il sistema di assistenza sociale, tra l’altro con possibili esigenze di modifiche costituzionali.


9. Le tutele oggetto dell’art. 38, comma 1, Cost.

Le criticità di intervento in ordine al reddito di cittadinanza sono però genetiche, in quanto il nostro welfare non è stato concepito dai nostri Padri costituenti sull’idea di un reddito universale che prescinda dal lavoro.

Ne è riprova l’enfasi dell’art. 1 Cost., il richiamo al diritto/dovere al lavoro oggetto dell’art. 4 Cost., che illumina il comma 2 dello stesso art. 3, nonché la struttura dell’art 38 Cost., che al comma 1, riconosce il diritto “al mantenimento e all’as­sistenza sociale” solo al cittadino “inabile al lavoro”.

In coerenza, il legislatore italiano si è limitato a prevedere una prestazione solo a favore degli invalidi civili, nonché successivamente degli ultrasessantacinquenni in disagiate condizioni economiche, essendo l’universalizzazione del servizio sanitario imputabile all’art. 32 Cost. Mancava, infatti, e manca tutt’ora, una previsione costituzionale che sia rivolta ad assicurare aiuto a quanti, pur dotati di piena capacità lavorativa, si trovino in situazione di bisogno per mancanza di occupazione (non aven­do diritto, o più diritto agli ammortizzatori sociali) e/o per situazioni di disagio personale o familiare.

Non casualmente, del resto, i sostenitori del reddito di cittadinanza fanno leva sullo spazio lasciato dalla Corte costituzionale alla discrezionalità del legislatore per operare una sorta di passaggio sotto traccia della classica struttura categoriale del nostro welfare ad una dimensione universalistica ed inclusiva, seppur ancora solo nell’area dell’assistenza sociale, appoggiandosi anche agli artt. 2 Cost, in combinato con il comma 2 dell’art. 3 Cost., e 117 Cost.; ovvero utilizzando riferimenti normativi sovranazionali, con particolare richiamo all’art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dove, proprio con riferimento all’assistenza sociale, si va ben oltre il riferimento al mantenimento, configurandosi un diritto ad un’esisten­za libera, dignitosa e socialmente accettabile [28].

E, d’altro canto, nell’impianto costituzionale e nella sua concretizzazione è sempre persistita la convinzione dell’inopportunità di metter mano ad un progetto di universalizzazione dell’assistenza sociale, anzitutto, perché nello stesso impianto veniva (e viene) enfatizzato il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost., nella convinzione che il miglior mezzo di contrasto alla povertà sia una politica attiva per l’occupazione, nonché, poi, per il timore (peraltro, ricco di riscontri anche quanto all’assegno sociale) che in un sistema con la più alta media di lavoro sommerso di tutti i Paesi del­l’OCSE, la previsione di un sussidio pubblico come il reddito di cittadinanza finisca per alimentare proprio il circuito del lavoro nero, determinando danni ulteriori al­l’ordinamento intersindacale già provato da un decrescente tasso di sindacalizzazione, da un tasso di copertura della contrattazione collettiva inferiore al settanta per cento e di un’aggressiva contrattazione pirata [29].

Tutto ciò ha portato al fatto che lo stato di povertà o di semplice bisogno materiale non sia stato in quanto tale destinatario di uno specifico intervento assistenziale nell’ordinamento italiano, fruendo solo dell’assistenza municipale, dei servizi sociali, delle iniziative filantropiche del terzo settore, con cui da ultimo, in termini più consistenti, del secondo welfare, specie quello di comunità [30].

Ciò, forse, anche in ragione del fatto che se i dati statistici forniti dall’ISTAT sul numero delle famiglie in povertà assoluta e relativa fossero veritieri, e non drogati dalla più consistente evasione fiscale d’Europa, sarebbe impossibile la conservazione dell’ordinamento costituzionale esistente, seppur agitato da un populismo di maniera, risultando naturale uno sbocco rivoluzionario come in tutti i Paesi in cui si concretizza un disequilibrio nella società non più tollerabile [31].


10. Il baricentro delle tutele

La realtà è, comunque, che il modello di welfare voluto dal costituente ha una chiara matrice assicurativa baricentrata tutta sul lavoro, così che la sua universalizzazione, sia in materia pensionistica, che quanto agli ammortizzatori sociali, si è concretizzata per via di estensione graduale ed onnicomprensiva dell’obbligo assicurativo; con l’ulteriore conseguenza di limitare l’assistenza sociale, nella sua dimensione generale, solo ad interventi rivolti a coloro che al lavoro non potevano accedere ab origine per invalidità ovvero, successivamente, a coloro che non potevano più accedervi per età [32].

In questo panorama, risulta sicuramente arduo, sotto il profilo della copertura co­stituzionale, l’inserimento nel modello ordinamentale di un reddito di cittadinanza, tanto più che molti dei suoi numerosi sostenitori si sottraggono alla problematica dei raccordi con il diritto del lavoro, il diritto sindacale ed il diritto della previdenza sociale, nonché insieme a quella della compatibilità economico-finanziaria, preferendo impostare il discorso sulla teoria meta-giuridica del diritto etico ad un reddito universale [33].

Peraltro, uno dei profili maggiormente critici risulta essere il raccordo tra il reddito di cittadinanza ed la disciplina degli ammortizzatori sociali nel suo articolato dispiegarsi, sul quale, in particolare, pesano le diverse valutazioni in ordine al processo di universalizzazione dei secondi, condotto in più fini, e si può dire concluso, dopo il passaggio della legge n. 92/2012, con il d.lgs. n. 148/2015 ed il successivo d.lgs. correttivo n. 185/2016, laddove i sostenitori del reddito di cittadinanza contestano, per un verso, che l’espulsione della platea dei destinatari è stata comunque re­lativa, restano esclusi tutti i dipendenti delle piccolissime imprese, che pure rappresentano una percentuale significativa della forza lavoro, per l’altro, che l’impianto del­la riforma è ancora marcatamente assicurativo, secondo un modello di complementarietà tra l’intervento pubblico, concentrato sui settori di applicazione dell’integrazio­ne salariale, e l’intervento privato, affidato alla bilateralità, per i settori esclusi [34].

Peraltro, l’innegabile difficoltà di accordo tra il reddito di cittadinanza e gli ammortizzatori sociali, è accentuata anche dalla circostanza che il beneficiario del nuo­vo istituto, quanto meno sotto il profilo della quantificazione della prestazione, non potrà essere il singolo, risultando naturale in un sistema assistenziale che assume come referente del bisogno il nucleo familiare, una collocazione tra erogazione del sussidio ed utilizzo dell’indicatore della situazione economica equivalente, che risulta del tutto estranea al meccanismo concessivo delle prestazioni di integrazione salariale e di disoccupazione.


11. Le prospettive di intervento

In ogni caso, l’esigenza dell’intervento (che l’attuale Governo ha realizzato al­l’indomani dell’approvazione della legge di stabilità per il 2019) è avvertita come correttiva delle nuove tensioni che investono il welfare e lo stesso – volendo richia­mare le parole di un’attenta dottrina, che ha superato con equilibrio molte obiezioni rispetto all’istituto – viene percepito come «cruciale per la legittimazione degli stessi sistemi di protezione sociale» per ridurre «le impressionanti disuguaglianze nella distribuzione del reddito e della ricchezza, anche oltre la dimensione minimale del mero contrasto delle situazioni di esclusione sociale e di povertà» [35].

In merito, si non può sottacersi che l’intervento relativo al reddito di cittadinanza si colloca nell’alveo della legge delega n. 33/2017 per il contrasto alla povertà, mirando a convertire il reddito di inserimento, da misura temporanea e sperimentale in misura strutturale; ovviamente il passaggio richiede, anche pro futuro, una congrua dotazione di risorse (rispetto alla quale sono tutti da valutare nel medio-lungo periodo gli impatti, per verso, delle censure provenienti dalle istituzioni europee e, per altro verso, della reazione dei mercati ad un finanziamento che, allo stato, non può che realizzarsi in deficit) e, quindi, l’effettiva universalizzazione dell’istituto; peraltro l’operazione di fatto si svolge in un contesto favorevole, laddove il riferimento del reddito d’inserimento è il nucleo familiare (con la conseguente utilizzabilità del già sperimentato strumentario dell’indicatore della situazione economica equivalente) e l’utilizzo della condizionalità è modulato in relazione all’identità dei soggetti beneficiari.

In tale prospettiva risultano stemperati anche i problemi di raccordo con il siste­ma degli ammortizzatori sociali e con le dinamiche dell’autonomia collettiva, perché l’impianto del reddito d’inserimento pare articolarsi in chiave dialogica con queste aree di azione, laddove l’entità della prestazione economica è correlata alla dimensione del bisogno, così da porsi ora come sostitutiva (dell’assenza di reddito), ora integrativa (della scarsità di reddito), seguendo così i percorsi di vita e di lavoro dei soggetti protetti e dei loro nuclei familiari di riferimento.

Resta aperto solo il tema degli abusi, peraltro comune sia al reddito di cittadinanza, che reddito d’inserimento; tema sensibile in una fase di scarsità di risorse, laddove l’utilizzo indebito di una prestazione assistenziale a tratto universale viene favorito, per un verso, dalla dimensione del fenomeno del lavoro sommerso, per l’altro, dal nuovo atteggiarsi della famiglia che, se recupera identità dalla disciplina delle unioni civili, perde consistenza a seguito del prevalere nel costume sociale della convivenza spesso temporanea e liquida [36]. Trattasi, peraltro, di una problematica non superabile, se non nella pratica del contrasto al lavoro nero e nell’evoluzione della disciplina dei rapporti more uxorio, che non può ritenersi di per sé impeditiva di un intervento ad ampio spettro, che recupererebbe dall’assistenza sociale la sua funzione di garanzia del nucleo minimo dei diritti sociali.


NOTE

[1] M. D’ONGHIA, Sostenibilità economica versus sostenibilità sociale. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 70/2015 passa dalle parole (i moniti) ai fatti, in questa Rivista, n. 2, 2015, p. 319 ss.

[2] M. D’ONGHIA, Sostenibilità economica versus sostenibilità sociale, cit., p. 320.

[3] M. D’ONGHIA, Sostenibilità economica versus sostenibilità sociale, cit., p. 319; Y. IABAREEN, A new conceptual frame work for sustainable development, Environment, development and sustainibility, 2008, p. 181 ss.

[4] P. SANDULLI, Il sistema pensionistico tra una manovra e l’altra. Prime riflessioni sulla Legge n. 214/2011, in questa Rivista, n. 1, 2012, p. 1 ss.

[5] Si vedano, in tal senso le sentenze nn. 67/2018 e 173/2018, nonché più in generale, l’approfon­dimento sul tema di M. D’ONGHIA, Welfare e vincoli economici nella più recente giurisprudenza costituzionale, in Lav. dir., n. 1, 2018, p. 93 ss.

[6] Sia consentito rinviare a R. PESSI, Ripensando al salario previdenziale: la sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale, in Mass. giur. lav., n. 6, 2015, p. 400 ss.; A. ANZON DEMMIG, Una sentenza sorprendente. Alterne vicende del principio di equilibrio di bilancio nella giurisprudenza costituzionale sulle prestazioni a carico del pubblico erario, in Giust. cost., n. 2, 2015, p. 531 ss.; P. SANDULLI, Dal monito alla caducazione delle norme. Sul blocco della perequazione automaticaibidem, p. 559 ss.; M. ESPOSITO, Le inadempienze del legislatore prima e dopo la struttura della Corte costituzionale sul c.d. Blocco delle pensioniibidem, p. 560 ss.; M. CINELLI, Illegittimo il blocco dell’indicizzazione delle pensioni: le buone ragioni della Corte, in questa Rivista, n. 2, 2015, p. 441 ss.; M. D’ONGHIA, La Consulta ridà linfa all’effettività dei diritti previdenziali: la sentenza n. 70/2015 in tema di perequazione automaticaibidem, p. 371 ss.; A. SGROI, La perequazione automatica delle pensioni e i vincoli di bilancio: il legislatore e la Corte costituzionale, in Consulta on line, n. 2, 2015, p. 10 ss.; D. GAROFALO, La perequazione delle pensioni: dalla Corte costituzionale n. 709 del 2015 al D.l. n. 65 del 2015, in Lav. giur., n. 7, 2015, p. 680 ss.; G. LEONE, Brevi note sulla presunta incostituzionalità del D.l. n. 65/2015, in Riv. it. dir. lav., n. 4, 2016, parte II, p. 945 ss.

[7] Edita in Giur. cost., n. 6, 2017, p. 2647 ss., con nota di G. GRASSO, Giudicato costituzionale, discrezionalità del legislatore e modulazione retroattiva della perequazione dei trattamenti pensionistici nella sentenza n. 250 del 2017 della Corte costituzionale. Qualche spunto di riflessione critica. Su tale sentenza v. anche G. FROSECCHI, The italian post-crisis case law – A review of the crucial constitutional judgments on labour rights, in Revue de Droit du Travail, n. 4, 2018, p. 326 ss.; A. GUAZZAROTTI, Giustizia costituzionale e regime economico: fluidificare o resistere?, in Lav. dir., n. 1, 2018, p. 55.

[8] V., in particolare sul punto, A. OCCHINO, I diritti sociali nell’interpretazione costituzionale, in questa Rivista, n. 1, 2017, p. 19 ss., la quale ha affrontato anche il tema dei contributi di solidarietà sulle pensioni più elevate, ritenuto legittimo dalla sentenza n. 173/2016 dalla Corte Costituzionale, interrogandosi se anche qui possa parlarsi o meno di un diritto al non regresso. Il tema è stato oggetto di un amplissimo dibattito sull’esistenza o meno dei diritti quesiti, potendosi richiamare, tra gli altri, G. FERRARO, I diritti quesiti tra giurisdizione e legiferazione, in Riv. it. dir. lav., 1995, I, p. 277 ss.; M. PERSIANI, Aspettative e diritti nella previdenza pubblica e privata, in Arg. dir. lav., 1998, p. 311 ss. Sul tema v. anche R. FABOZZI, Perequazione, contributo di solidarietà ed esigenze di bilancio: un difficile equilibrio, in Giur. cost., 2016, p. 4 ss.; M. A. PROCOPIO, La legittimità costituzionale delle pensioni d’oro: il singolare “dietrofront” operato dal giudice delle leggi, in Giur. trib., n. 11, 2016, p. 836 ss.

[9] R. CASILLO, L’attesa di vita nei requisiti di accesso alla pensione: una prospettiva giuridica, in questa Rivista, n. 1, 2016, p. 117 ss.; O. CASTELLINI, Il labirinto delle pensioni, Bologna, 1976; M. FERRERA, Modelli di solidarietà, politiche e riforme sociali nella democrazia, Bologna, 1993; ma già A. DE GIORGIS, La costituzionalizzazione del diritto di eguaglianza sostanziale, Napoli, 1999; A. PINTORE, I diritti insaziabili, in Teoria politica, n. 1, 2000, p. 1 ss.; F. R. PIZZUTI, Ipotesi di aggiustamento del sistema pensionistico, in Quaderno del Circolo Rosselli, 2000, p. 57 ss.; E. MORLICCHIO-E. PUGLIESE, Gli anziani e il lavoro, in Econ. e lav., 2005; E. FORNERO-G. MONTICONE, Il pensionamento flessibile in Europa, in Quaderni Europei del nuovo welfare, 2007, p. 8 ss.; E. FORNERO, Crisi finanziaria e riforme previdenziali: quale ripensamento critico, in Pol. econ., 2009, p. 68 ss.; M. CENTRA-M. DEIDDA, Quadro demografico e sostenibilità macroeconomica in Italia e in Europa, in Osservatorio Isfol, 2012, p. 115 ss.; ISTAT, Tendenze demografiche e trasformazioni sociali: nuove sfide per il welfare – Rapporto annuale, 2014, p. 170 ss.

[10] W. CHIAROMONTE-S. GIUBBONI, Cittadinanza amministrativa e previdenza sociale, in questa Rivista, n. 4, 2015, p. 706 ss.

[11] V. sul tema M. FERRERA-V. FARGION-M. JESSONIA, Alle radici del welfare all’italiana. Origini e futuro di un modello sociale squilibrato, Venezia, 2012, p. 331 che, difatti, parlano dell’edificazione del «sistema pensionistico più generoso, sperequativo e fiscalmente irresponsabile dell’area Ocse» che ha prodotto «quasi per inerzia istituzionale distorsioni funzionali e distributive sempre più accentuate».

[12] In merito W. CHIAROMONTE-S. GIUBBONI, op. cit., p. 711, rilevano che «sul versante degli ammortizzatori sociali» (nel contesto della legge n. 464/1972 che garantiva nella integrazione straordinaria la contribuzione figurativa a fini pensionistici e la conservazione dell’assistenza malattia) «si è sviluppata (…) una vera e propria corsa all’estensione dei benefici dell’istituto anche a categorie che inizialmente ne erano escluse, e la generalizzazione sistematica di tali benefici ha continuato a produrre forti costi, da un lato, e rischi di cronicizzazione assistenziale, dall’altro, soprattutto in carenza di efficaci azioni volte al reinserimento lavorativo». La crescita della spesa è stata ulteriormente incrementata dall’armonizzazione delle prestazioni della Cassa integrazione ordinaria e straordinaria (legge 20 maggio 1975, n. 164), nonché dall’abnorme utilizzo, più che dell’assegno di disoccupazione (che per quanto rivalutato, risultava sempre irrisorio rispetto alla integrazione salariale e temporaneamente limitato, vedi M. CINELLI, La tutela del lavoratore contro la disoccupazione, Milano, 1982; G. BALANDI, Tutela del reddito e mercato del lavoro nell’ordinamento italiano, Milano, 1984), della pensione di invalidità, la cui anomala espansione evidenziava la nuova identità di “sostituto funzionale di un vero salario di disoccupazione”, F. GIROTTI, Welfare state. Storia, modelli e critica, Roma, 1998, 293.

[13] M. FERREIRA-V. FARGION-M. JESSOULA, op. cit., p. 246; vedi anche W. CHIAROMONTE-S. GIUBBONI, opcit., p. 710, i quali sottolineano come questo intervento porta ad «una forte dilatazione della spesa pubblica e, al contempo, delle dinamiche di segmentazione distributiva e funzionale».

[14] W. CHIAROMONTE-S. GIUBBONI, opcit., p. 710. Vedi anche V. ASCOLI, Welfare state all’italiana, Roma, 1984, p. 272, che sottolinea come all’espansione dell’istituto corrisponda «l’atrofia dell’inden­nità di disoccupazione».

[15] Così scrivevo in R. PESSI (a cura di), La riforma del sistema previdenziale, Padova, 1995, nel­l’introduzione al volume; contra, criticamente, M. PERSIANI, Razionalizzazione o riforma del sistema previdenziale pensionistico, in Arg. dir. lav., n. 3, 1996, p. 53 ss.

[16] Va considerato che il quadro era ulteriormente aggravato dal persistere di situazioni di crisi occupazionale, che non solo incrementavano la spesa per gli ammortizzatori sociali, ma anche squilibravano il rapporto tra attivi e pensionati, imponendo apporti della fiscalità per l’erogazione delle prestazioni pensionistiche. Vedi W. CHIAROMONTE-S. GIUBBONI, opcit., p. 720: «a partire dalla Legge finanziaria per il 2004 (L. 24 dicembre 2004, n. 350 (…) è stata inaugurata la stagione – tuttora in corso – alla c.d. contribuzione di solidarietà sulle pensioni più elevate». In particolare, la legge 23 agosto 2004, n. 243, legge n. 243/2004, che disarticola il sistema esistente, come modificato dalla legge n. 335/1995, senza delineare un organico disegno alternativo, abbandonando la flessibilità dell’età pensionabile, orien­tandosi sull’innalzamento dei requisiti di accesso al pensionamento di anzianità e di vecchiaia, sia quanto ai requisiti anagrafici, che quanto ai requisiti contributivi, nonché modificando in chiave peggiorativa la disciplina del regime retributivo, del regime contributivo, e della totalizzazione dei periodi assicurativi. Sul tema v. M. CINELLI-P. SANDULLI, Prime note sulla Riforma pensionistica, in questa Rivista, 2004, p. 587 ss.; T. TREU, Le politiche del welfare: le innovazioni necessarie, in Prev. ass. pubbl. priv., 2004, n. 1, p. 1 ss.; M. CINELLI-S. GIUBBONI, Il diritto della sicurezza sociale in trasformazione, Torino, 2005; M. CINELLI, Ristrutturare il welfare, in Tutela, n. 1, 2006, p. 9 ss.; R. PESSI, La riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare: principi ispiratori, novità, prospettive, in Mass. giur. lav., 2006, p. 364 ss. Successivamente, sulla stessa linea restrittiva si porrà, poi, la legge n. 247/2007, preceduta da un protocollo concertativo, con ulteriore innalzamento dell’età di accesso al pensionamento, con previsione di meccanismi dissuasivi del pensionamento di anzianità, con modifiche peggiorative dei criteri di computo delle pensioni di vecchiaia calcolate solo con il metodo contributivo e con il blocco della perequazione automatica per le pensioni più elevate. Su tale riforma v. T. TREU, Il Protocollo del 2007 e le riforme del welfare, in AA.VV., Scritti in onore di Edoardo Ghera, vol. II, Bari, 2008, p. 1235 ss.; M. PERSIANI-G. PROIA (a cura di), La nuova disciplina del welfare. Commentario della legge 24 dicembre 2007, n. 247, Padova, 2008; M. CINELLI-G. FERRARO(a cura di), Lavoro, competitività, welfare. Commentario alla legge 24 dicembre 2007, n. 247 e riforme correlate, Torino, 2008.

[17] Si succedono, infatti, interventi emergenziali nell’area egli ammortizzatori sociali, via via incrementali della tecnica della deroga, per ampliare la platea dei beneficiari dell’integrazione salariale e del­l’indennità di disoccupazione, per rivitalizzare i contratti di solidarietà, per prorogare le discipline congiunturali e per rimuovere le stesse di fronte “alle nuove situazioni emergenziali”. Cfr. sul tema G. GENTILE, La riforma degli ammortizzatori sociali, in M. CINELLI-G. FERRARO(a cura di), opcit., p. 511; F. LISO, Gli ammortizzatori sociali. Percorsi evolutivi e incerte prospettive di riforma, in P. CURZIO (a cura di), Ammortizzatori sociali, regole, deroghe, prospettive, Bari, 2009, 34; D. GAROFALO, Gli ammortizzatori sociali in deroga, Milano, 2010; M. BARBIERI, Ammortizzatori in deroga e modelli di welfare negli accordi Stato-Regioni e Regioni – parti sociali, in Rivgiurlav., 2011, I, p. 395; A. DI STASI, Gli ammortizzatori sociali tra «il cielo delle idee» e le più recenti novità legislative. Una introduzione, in Riv. giur. lav., 2011, I, p. 339.

[18] In merito a tali interventi sia consentito richiamare le mie considerazioni in R. PESSI, Lezioni di diritto della previdenza sociale, Padova, 2014, pp. 164-165, in cui davo atto della tendenza alla “precarizzazione” della tutela previdenziale, attuata mediante condizionamento dei diritti soggettivi ai vincoli di bilancio; in piena sintonia con M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Torino, 2015, p. 75.

[19] Quanto alla prima W. CHIAROMONTE-S. GIUBBONI, op. cit., p. 723: «ancora una volta, la prospettiva nella quale ci si è mossi è stata quella del contenimento delle dinamiche di spesa e di conseguenza dei diritti e delle prestazioni, allo scopo di correggere le vistose anomalie distributive ancora esistenti attraverso una “ricalibratura ‘sottrattiva’”» (M. FERRERA-V. FARGION-M. JESSOULA, op. cit., p. 343). I principali interventi hanno avuto ad oggetto la soppressione delle pensioni di anzianità (sostituite, peraltro, dalla pensione anticipata), la generalizzazione del metodo di calcolo contributivo a partire dal 2012, la previsione di più rigidi requisiti di accesso alle prestazioni, la soppressione dell’Inpdap (confluito nell’INPS), la riduzione di alcuni trattamenti preferenziali previsti per i dipendenti pubblici, l’innalza­mento delle aliquote contributive per alcuni comparti del lavoro autonomo, l’incentivazione del ricorso alla contribuzione di solidarietà ed il blocco della perequazione automatica. Vedi anche M. CINELLI, La riforma delle pensioni del «governo tecnico». Appunti sull’art. 24 della Legge n. 214 del 2011, in Riv. it. dir. lav., n. 2, 2012, p. 385 ss.; P. SANDULLI, Il sistema pensionistico tra una manovra e l’altra, cit., p. 1 ss.; R. PESSI, Riforma fiscale, previdenza e assistenza, in Arg. dir. lav., 2013, p. 68 ss.

[20] Sul tema M. CINELLI, Gli ammortizzatori sociali nel disegno di riforma del mercato del lavoro, cit., p. 229, osserva, quanto alla legge n. 214/2011 che «si possono giudicare positivamente (…) e senza esitazioni, da un lato, la scelta di generalizzare (dopo tanto pernicioso temporeggiare) del criterio contributivo di calcolo delle pensioni e, da un altro lato, la potatura delle più evidenti, ingiustificate disparità di trattamento che gli interventi perequativi del passato non erano riusciti ad eliminare. Per il resto, non appare chiedersi se, al fine di una riforma realmente razionalizzatrice e di progresso, non sarebbe stata più efficace e produttiva l’adozione di scelte di percorso diverse: precisamente scelte che – portati a compimento gli indispensabili (e indifferibili) interventi di “sanificazione” suaccennati – fossero andati nella direzione, sia della garanzia dei trattamenti dignitosi, sia della fissazione di un’età pensionabile calibrata, sì, secondo criteri egualitaristici per genere e per regime, ma non spinta a livelli così elevati, alla lunga difficilmente tollerabili tanto dai diretti interessati, quanto dal sistema delle imprese, quanto, infine, dalle stesse categorie dei giovani che premono per accedere al mercato del lavoro». Sulla vicenda degli esodati vedi M. CINELLI-D. GAROFALO-G. TUCCI, «Esodati», «salvaguardati», «esclusi» nella Riforma pensionistica Monti-Fornero, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2013, p. 337 ss. Più in generale vedi anche S. RENGA, La «Riforma» degli ammortizzatori sociali, in Lav. dir., 2012, p. 621 ss.; E. GRAGNOLI, Strumenti di tutela del reddito di fronte alla crisi finanziaria, in Dir. lav. rel. ind., 2012, p. 573 ss.; F. LISO, Il «nuovo» trattamento di disoccupazione, in questa Rivista, n. 1, 2013, p. 1 ss.

[21] M. CINELLI, Jobs act e dintorni. Appunti sulla metamorfosi in progress delle tutele sociali, in questa Rivista, n. 2, 2015, p. 285 ss. il quale si riferisce, in particolare ad «un’esigenza acuita e resa ancora più urgente, oggi, per effetto dell’urto della crisi economico finanziaria e della drammaticità dell’in­treccio delle contrapposte istanze, tutte meritevoli, in via di principio, di risposte sollecite ed efficaci, anche quando esse, possano nella pratica dei fatti, contrapporsi l’una all’altra».

[22] F. BERTOCCHI, L’equità generazionale: la nascita di un dibattito, in Sociologia e politiche sociali, 2003, p. 131 ss.; M. LUCIANI, Generazioni future. Distribuzione temporale della spesa e vincoli costituzionali, in Dir. soc., 2008, p. 145 ss.; R. BIFULCO, Diritto e generazioni future. Problemi giuridici della responsabilità intergenerazionale, Milano, 2008; M. PERSIANI, Crisi economica e crisi del welfare, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2013, p. 641 ss.; M. MARTONE, Il diritto del lavoro alla prova del ricambio generazionale, in Arg. dir. lav., n. 1, 2017, p. 1 ss.

[23] Le citazioni presenti nel presente paragrafo si riferiscono al saggio di M. CINELLI, L’«effettività» delle tutele sociali tra utopia e prassi, in questa Rivista, n. 1, 2016, p. 21 ss.

[24] Sul tema, in generale cfr. F. MARTELLONI, Il reddito di cittadinanza nel discorso giuslavoristico: le interferenze con la disciplina dei rapporto di lavoro, in questa Rivista, n. 2, 2014, p. 189 ss.

[25] V. sull’istituito cfr. V. FERRANTE, A proposito del Disegno di Legge governativo sul contrasto alla povertà, in questa Rivista, n. 3, 2016, p. 453 ss.

[26] La platea dei destinatari del reddito di inclusione è quella dei nuclei familiari in situazione di difficoltà economica, valutati in seicentosettantamila (inclusivi anche dei nuclei familiari degli stranieri con permesso di lungo soggiorno e, quindi, residenti in Italia da almeno cinque anni). Il reddito di inclusione dovrebbe essere articolato in due componenti diverse: quella propriamente monetaria su 12 mensilità, graduato in base alla composizione del nucleo familiare da 190 a 490 euro mensili (nel caso di un nucleo con cinque o più componenti); e quella dei servizi alla persona in base alle sue necessità individuali e familiari (formazione, supporto abitativo, riallocazione sul mercato del lavoro) con l’obiettivo di realizzare l’inclusione sociale del singolo e del nucleo. In questo modo l’obiettivo del precedente esecutivo, nel momento in cui ha tentato di riallineare il nostro sistema di welfare, quanto all’assistenza sociale, a quello di molti altri Paesi europei, è quello di operare un bilanciamento tra le diverse linee di pensiero che privilegiano, nel contrasto alla povertà, il sussidio economico ovvero le prestazioni dei servizi.

[27] V. FERRANTE, op. cit., p. 450, il quale ricorda come a suo tempo la legge n. 328/2000 fosse stata accolta positivamente dalla dottrina; al riguardo, cita E. ALES, Diritto del lavoro, diritto della previdenza sociale, diritti di cittadinanza sociale per un «sistema integrato di microsistemi», in Arg. dir. lav., 2001, p. 981 ss.; E. BALBONI-A. BARONI-A. MATTIONI-G. PASTORI, Il sistema integrato dei servizi sociali, Milano, 2003; V. CERULLI IRELLI, La lotta alla povertà come politica pubblica, in Dem. dir., 2005, p. 57 ss.; E. BALBONI (a cura di), La tutela multilivello dei diritti sociali nel sistema integrato dei servizi sociali, Napoli, 2008; B.G. MATTARELLA, Il problema della povertà nel diritto amministrativo, in Riv. trim. dir. pubbl., 2012, p. 359 ss.

[28] Cfr. S. GIUBBONI, Il reddito minimo garantito nel sistema di sicurezza sociale. Le proposte per l’Italia in prospettiva europea, in Riv. dir. sic. soc., 2014, p. 153, il quale rileva, criticamente, che «il problema principale sollevato dal riferimento all’art. 34 della Carta di Nizza/Strasburgo – norma richiamata nelle stesse proposte di legge pendenti in parlamento (…) – risiede (…) nei due essenziali – e ben noti – limiti intrinseci alle previsioni della Carta. Il primo limite – anche da ultimo puntigliosamente ribadito dalla Corte di Giustizia (ordinanza7 novembre 2013, causa c. 224/13) – è che l’art. 34, come qualunque altra disposizione della Carta ai sensi dell’art. 51, par. 1, della medesima, non può venire propriamente in rilievo se non nell’ambito d’attuazione del diritto dell’Unione».

[29] V. BAVARO, Reddito di cittadinanza, salario minimo legale e diritto sindacale, in questa Rivista, n. 4, 2014, p. 177 ss., il quale affronta il tema del rapporto tra reddito di cittadinanza e retribuzione sufficiente di cui all’art. 36 Cost. nella doppia prospettiva dell’introduzione di un salario minimo legale ovvero della persistenza dell’affidamento di questa funzione alla autonomia collettiva.

[30] V. FERRANTE, op. cit., p. 481, il quale osserva come l’Unione europea abbia avuto come obiettivo «attraverso l’aggiornamento dei sistemi di assistenza (e previdenza)» quello di «assicurare a tutti i lavoratori, a fronte della liberalizzazione dei mercati, altresì favorita dall’allargamento ad est», la «garanzia di adeguati mezzi di assistenza, così da costituire, unitamente al potenziamento dei servizi per l’impiego, un buon sistema di contrasto alla disoccupazione e dalla povertà».

[31] V. FERRANTE, opcit., p. 459.

[32] Cfr. A. OCCHINO, Il sostegno al reddito de lavoratori in costanza di rapporto tra intervento pubblico e bilateralità, in Dir. lav. merc., n. 3, 2016, p. 499 ss.; S. GIUBBONI, Solidarietà, in Pol. dir., 2012, p. 525 ss.

[33] Per un’analisi delle ricostruzioni teoriche sull’istituto cfr. V. BAVARO, op. cit., pp. 182-183; A. FUMAGALLI, Teoria economica, postfordismo e reddito di cittadinanza, in AA.VV., La democrazia del reddito universale, Roma, 1997, p. 71 ss.

[34] S. GIUBBONI, Il reddito minimo garantito nel sistema di sicurezza sociale, cit., p. 161.

[35] Così S. GIUBBONI, Il reddito minimo garantito nel sistema di sicurezza sociale, cit., p. 166.

[36] V. FERRANTE, op. cit., p. 466, sottolinea che sia evidente che «il rischio maggiore che sembra incontrare l’idea della introduzione del reddito minimo garantito risieda nella strutturale incapacità delle istituzioni nel monitorare le dichiarazioni e lo stato di effettivo bisogno dei percettori, in assenza peraltro di una politica sanzionatoria che possa rapportarsi alla situazione di chi afferma di essere costretto a dichiarare il falso per ragioni di impellente necessità».


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