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Licenziamenti collettivi e dirigenti: il danno risarcibile per la violazione delle regole europee

Gennaro Ilias Vigliotti, Dottore di ricerca in Diritto del lavoro e Docente a contratto – Università degli Studi del Molise

Tribunale di Roma, Sez. II civ., 2 aprile 2020, n. 5717 – Giudice Dott.ssa Assunta Canonaco

La tardiva attuazione della direttiva 98/59/CE da parte dello Stato italiano con riguardo al campo di applicazione soggettivo delle tutele sui licenziamenti collettivi autorizza i dirigenti esclusi da ogni forma di protezione a richiedere il risarcimento del danno da violazione del diritto europeo, che può consistere nella perdita della possibilità di evitare il licenziamento, di posticiparlo nel tempo o di accedere agli ammortizzatori sociali appositamente predisposti.

Sommario:

1. Il caso concreto e la sentenza del Tribunale di Roma - 2. Licenziamenti collettivi e disciplina europea - 3. La questione della mancata applicazione ai dirigenti della legge n. 223/1991 - 4. Tardiva attuazione delle norme europee e azione risarcitoria contro lo Stato - 5. I criteri di determinazione del danno - 6. Conclusioni - NOTE


1. Il caso concreto e la sentenza del Tribunale di Roma

La sentenza che qui si annota riguarda la controversia instaurata dinanzi al Tribunale Civile di Roma da un gruppo di ex dipendenti di un istituto bancario italiano con qualifica dirigenziale, assunti nel biennio 2007-2009 e licenziati nell’ottobre del 2010 insieme a tutto il resto del personale. I dirigenti erano stati esclusi dalla procedura collettiva avviata dalla banca ai sensi della legge n. 223/1991, all’esito della quale, con apposito accordo sindacale, i lavoratori con qualifica non dirigenziale ave­vano avuto accesso al trattamento assistenziale erogato dal Fondo di solidarietà per il settore del credito. Ciò era accaduto in quanto, com’è noto, la legge sui licenziamenti collettivi all’epoca vigente non si applicava ai recessi intimati ai dirigenti e le aziende interessate da fenomeni di riduzione del personale non avevano alcun obbligo di coinvolgere i sindacati della categoria nella relativa procedura. Tale circostanza aveva esposto l’ordinamento italiano alla censura della Corte di Giustizia dell’Unione europea, la quale, con sentenza del 13 febbraio 2014 (causa C-596/12), aveva accertato la violazione della direttiva del Consiglio europeo 98/59/CE da parte dell’Italia per la mancata previsione dell’obbligo di applicare anche ai dirigenti le tutele per i licenziamenti collettivi. La legge n. 223/1991 veniva dunque modificata con la legge n. 161/2014, che estendeva anche ai dirigenti le procedure di riduzione del personale (ai sensi dell’art. 24, comma 1 quinquies). Nello specifico, i ricorrenti assumevano di aver perduto ogni possibilità di essere coinvolti all’interno di tali procedure – e quindi di accedere ai benefici ad esse connessi – in ragione del tardivo adeguamento ai parametri europei da parte dello Stato italiano e, per tale ragione, chiamavano in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri per ottenere la condanna al risarcimento del danno patito. Tale danno consisteva, secondo gli ex dirigenti, nella perdita della chance di ottenere, tramite le trattative sindacali, un differimento o una cancellazione in toto del licenziamento e nella perdita della possibilità di accedere agli ammortizzatori sociali. Per il primo danno, i lavoratori chiedevano di utilizzare il parametro della sanzione indennitaria prevista dall’art. 24, comma 1 quinquies, legge n. 223/1991 per il licenziamento collettivo illegittimo del [continua ..]

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2. Licenziamenti collettivi e disciplina europea

In materia di licenziamenti collettivi, l’Europa ha provato nel corso del tempo a creare un sistema condiviso di regole che, da un lato, rendesse effettivo il principio di concorrenza tra gli operatori del mercato comune e, dall’altro lato, rafforzasse la protezione garantita ai lavoratori coinvolti dalla riduzione di personale [1]. La direttiva 75/129/CE consentiva ai singoli ordinamenti nazionali di scegliere tra due criteri quantitativi diversi per l’individuazione degli esuberi – entrambi basati sul computo di un numero minimo di licenziamenti all’interno di uno specifico arco di tempo [2] – ed imponeva l’attivazione preventiva di una procedura sindacale di informazione e consultazione, nonché il coinvolgimento delle Autorità pubbliche nello studio del progetto di licenziamento collettivo. La procedura, in particolare, era segnata da due fasi distinte, caratterizzate da adempimenti differenti ma funzionalmente connessi: la prima fase volta ad incentivare l’analisi e l’individuazione di soluzioni in grado di evitare i recessi (posticipandone l’adozione o riducendo la platea di soggetti interessati) o, in alternativa, a favorire l’accesso dei dipendenti a specifici strumenti di sostegno al reddito; la seconda fase, invece, di estinzione del rapporto di lavoro tramite l’adozione dei licenziamenti con l’indicazione dei motivi, del numero di lavoratori interessati e del periodo nel corso del quale effettuare i recessi [3]. Gli strumenti ideati dalla legislazione europea, dunque, miravano alla conservazione, per quanto possibile, del posto di lavoro dei dipendenti coinvolti nella riduzione di personale o, in alternativa, all’attenuazione delle conseguenze economicamente pregiudizievoli di essa, favorendo l’accesso concordato a misure di tipo assistenziale [4]. Si tratta di un modello protettivo di tipo indiretto, che attribuisce alle organizzazioni sindacali e agli enti pubblici competenti – e non al singolo dipendente – il diritto ad essere coinvolti nella procedura di consultazione ed informazione [5], considerata evidentemente come lo strumento più efficace per la tutela dei lavoratori interessati dalla riduzione di personale [6]. Il modello del 1975 è stato aggiornato, dopo circa 15 anni, con l’intervento della direttiva 92/56/CE, ed è infine stato riordinato con la direttiva [continua ..]

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3. La questione della mancata applicazione ai dirigenti della legge n. 223/1991

Le regole europee in materia di licenziamenti collettivi sono state adottate nel nostro ordinamento con ritardo e con esiti che hanno esposto la disciplina italiana alle censure della Corte di Giustizia. Invero, sin dall’inizio il legislatore interno ha battuto un sentiero parzialmente diverso rispetto a quello tracciato dalle istituzioni comunitarie. In particolare, per i licenziamenti collettivi, espressamente esclusi dalle tutele dei recessi individuali (art. 11, legge n. 604/1966), gli accordi interconfederali all’epoca vigenti prevedevano soltanto il coinvolgimento dei sindacati nelle pro­cedure di riduzione dell’organico [8], con l’obiettivo di limitare il più possibile i licenziamenti e di favorire la continuità occupazionale dei lavoratori tramite appositi meccanismi di mobilità inter-aziendale o inter-settoriale [9]. Al di là dei risultati concretamente ottenuti da questa strategia legislativa, la scelta operata dall’Italia comportò una duplice condanna da parte della Corte di Giustizia per inottemperanza alla direttiva del 1975: con le sentenze dell’8 giugno 1982 prima e del 6 novembre 1985 poi, i giudici di Lussemburgo chiamarono l’Ita­lia ad un generale ripensamento delle norme interne, invitandola a sanare il vulnus costituito dalla mancata previsione di un sistema applicabile in modo uniforme a tutti i settori che implicasse il coinvolgimento non solo dei sindacati ma anche del­l’Autorità pubblica [10]. Le condanne, però, sortirono effetto solo diversi anni dopo, e cioè nei primi anni ’90, con l’emanazione della legge n. 223/1991, mediante la quale il legislatore nazionale ha provato a tradurre i precetti comunitari all’interno del nostro ordinamento, prevedendo per la prima volta una procedura collettiva di fonte legale caratterizzata dagli elementi essenziali imposti dalla direttiva del 1975 [11]. Rimanevano comunque alcune specificità del modello italiano rispetto a quello comunitario: si pensi, ad esempio, ai limiti dimensionali minimi delle aziende interessate, al limite numerico per la configurazione del licenziamento collettivo, alla durata più lunga della procedura di esame congiunto, alle sanzioni più pesanti per il licenziamento illegittimo, alla presenza dei criteri di scelta dei licenziandi [12]. Tra le “anomalie” italiane della normativa [continua ..]

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4. Tardiva attuazione delle norme europee e azione risarcitoria contro lo Stato

Le difformità rilevate dalla Corte Europea tra disciplina interna e disciplina continentale sul trattamento riservato ai dirigenti nei licenziamenti collettivi, ed il conseguente adeguamento operato dal legislatore italiano nel 2014, hanno creato una linea di frattura netta tra le tutele godute dai dirigenti licenziati prima dell’entrata in vigore della riforma e quelli licenziati dopo tale modifica normativa [25]. Questi ultimi, infatti, vengono coinvolti nelle consultazioni sindacali e possono ambire alle tu­tele legali in caso di violazioni da parte del datore di lavoro, mentre i primi sono rimasti del tutto esclusi da siffatti strumenti. La questione dell’irragionevole presenza nell’ordinamento italiano di un simile spartiacque in materia di tutele e garanzie di derivazione comunitaria nei licenziamenti collettivi è stata sollevata anche dinanzi ai giudici interni. Si è provato, in particolare, a far valere un presunto “effetto orizzontale” della direttiva del 1998, cioè la sua idoneità a produrre effetti giuridici diretti e vincolanti anche tra i privati (e dunque anche all’interno del rapporto di lavoro) a prescindere dalla sua attuazione da parte dell’ordinamento nazionale [26]. Sul punto, però, la giurisprudenza ha tenuto fede al suo indirizzo consolidato, secondo il quale «le direttive comunitarie, prima della loro attuazione, possono spiegare efficacia diretta, per le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise, limitatamente ai rapporti tra autorità dello Stato inadempiente e i soggetti privati e non anche tra i soggetti privati» [27]. La tardiva attuazione della direttiva sui licenziamenti collettivi con riferimento ai dirigenti, dunque, non può autorizzare una interpretazione della normativa interna che consenta al giudice di applicarne il disposto anche ai rapporti privati, in assenza di un atto di adeguamento legislativo [28]. Ma se risulta preclusa la tutela diretta tramite il ricorso al giudice ordinario (convenendo in giudizio il datore di lavoro), discorso diverso deve farsi con riguardo allo strumento giudiziale dell’azione risarcitoria per violazione del diritto europeo, ossia dello strumento utilizzato dai dirigenti nel caso che qui si commenta. Si tratta, in particolare, di un istituto frutto dell’elaborazione giurisprudenziale della Corte di Giustizia [29] che consente [continua ..]

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5. I criteri di determinazione del danno

Così individuati i presupposti essenziali dell’azione risarcitoria per violazione del diritto europeo da parte dello Stato, occorre adesso verificare le scelte operate dal Tribunale di Roma nel definire la controversia in esame. Con riferimento al primo requisito per l’integrazione dell’azione risarcitoria, ossia quello della presenza nella direttiva invocata di diritti individuali in capo ai soggetti che ne lamentano la violazione, il giudice ha correttamente rilevato che la direttiva europea del 1998 attribuisce ai lavoratori interessati dagli esuberi il diritto di evitare o posticipare il licenziamento e quello ad accedere agli ammortizzatori sociali eventualmente disponibili [37]. Come si è detto in precedenza [38], infatti, se da un lato le norme europee assegnano ai sindacati e all’Autorità pubblica – e non ai singoli lavoratori – il diritto ad essere coinvolti nelle procedure collettive, dall’altro tale circostanza possiede una valenza solo strumentale, mirando in realtà al fine ultimo di garantire ai dipendenti in esubero una tutela ampia ed effettiva nelle situazioni di crisi d’impresa. Il testo della direttiva, del resto, è chiaro: la normativa continentale ambisce a «rafforzare la tutela dei lavoratori» [39], favorendo, anche tramite il coinvolgimento nel progetto di esubero di sindacati ed enti pubblici, l’adozione di soluzioni in grado «di evitare o ridurre i licenziamenti collettivi, nonché di attenuarne le conseguenze ricorrendo a misure sociali di accompagnamento intese [...] a facilitare la riqualificazione e la riconversione dei lavoratori licenziati» [40]. Il secondo presupposto per l’azione risarcitoria in esame è invece, come si è detto, quello della «sufficiente caratterizzazione» della violazione. A riguardo, il Tribunale di Roma ha condivisibilmente affermato che la tardiva attuazione della direttiva «appare grave e manifesta, in quanto la legge 223/1991 [...] ha recepito la disciplina comunitaria in materia di licenziamenti collettivi escludendo tuttavia i dirigenti». Nonostante le argomentazioni condotte dall’Italia nella procedura pre-contenziosa, volte ad evidenziare la diversità ontologica del rapporto dirigenziale ri­spetto a quello delle altre categorie, la nozione di lavoratore desumibile dal diritto europeo ed utilizzata [continua ..]

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6. Conclusioni

La sentenza del Tribunale di Roma costituisce un precedente giudiziario interessante, anche se rischia di rimanere un caso isolato nel panorama giurisprudenziale di merito. Per espressa previsione normativa, infatti, l’azione risarcitoria per violazione del diritto dell’Unione europea si prescrive nel termine quinquennale indicato dall’art. 2947 c.c., decorrente dalla data in cui è stato posto in essere l’atto (o il provvedimento) dal quale è derivata la lesione [47]. Trattandosi, nel caso di specie, di una violazione sanata dal legislatore con l’avvento della riforma del 2014, è improbabile che la decisione in commento possa stimolare l’avvio di nuovi conteziosi riguardanti procedure collettive svoltesi prima del cambio normativo. La rilevanza della sentenza, però, va ben oltre il perimetro delle vicende concretamente conosciute dal Tribunale. L’azione per il danno da violazione del diritto europeo, infatti, è destinata ad essere ancora utilizzata in ambito giuslavoristico, dato che il nostro ordinamento presenta al momento diversi profili di possibile incongruenza con i princìpi e con le regole provenienti dal diritto europeo. Un primo esempio riguarda proprio la materia dei licenziamenti collettivi. Una recente ordinanza della sezione lavoro del Tribunale di Milano ha rimesso alla Corte di Giustizia di Lussemburgo la questione pregiudiziale circa la compatibilità con la direttiva 99/70/CE e con gli artt. 20 e 30 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea degli artt. 1, comma 2 e 10 del d.lgs. n. 23/2015 [48]. Com’è noto, la prima disposizione stabilisce che il regime del c.d. “Jobs Act” si applica anche ai contratti di lavoro a tempo determinato siglati prima – ma convertiti dopo [49] – il 7 marzo 2015, data di entrata in vigore della riforma. La seconda, invece, ha riscritto le regole sulle conseguenze dei licenziamenti collettivi illegittimi, sostanzialmente estendendo l’area della tutela indennitaria alla maggior parte dei casi di recesso non valido [50]. Il combinato disposto di queste norme consente di applicare, all’interno di una medesima procedura collettiva caratterizzata dallo stesso vizio di legittimità, impianti sanzionatori differenti: ad esempio, ai lavoratori a termine assunti prima del 7 marzo 2015, ma stabilizzati dopo tale data, si [continua ..]

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NOTE

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